No. 175 - Diciembre 2003

UNCTAD y la Conferencia Ministerial de Cancún

Sistema multilateral de comercio debe orientarse al desarrollo

por Martin Khor

La Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD realizó en octubre una sesión de dos semanas sobre el resultado de la Quinta Conferencia Ministerial de la OMC en Cancún. Una conclusión clave de la reunión, como quedó reflejado en un resumen del presidente adoptado por la Junta, fue la necesidad de reanimar las negociaciones comerciales con miras a instaurar un sistema multilateral de comercio orientado al desarrollo.

La Junta de Comercio y Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) concluyó el 17 de octubre su 50ª sesión de dos semanas, aprobando varias conclusiones acordadas, resúmenes del presidente e informes de las diversas reuniones. El tema central de esta reunión -los resultados de la Conferencia Ministerial de Cancún de la Organización Mundial de Comercio (OMC)- atrajo a 47 delegados que participaron en un debate franco y animado. La Junta aprobó un Resumen del Presidente sobre la discusión.
En la sesión de la Junta, que supervisa las actividades de la UNCTAD en los intervalos entre las conferencias cuatrienales de la organización, también se dio inicio a los preparativos de la UNCTAD XI, que se realizará en San Pablo, Brasil, en junio de 2004, y se discutió sobre el problema de los productos básicos (commodities), los resultados comerciales de África y la aplicación del programa de acción de los países menos adelantados (PMA).

Mirando hacia adelante

Con posterioridad al fracaso de las conversaciones de la OMC en Cancún, la sesión de la Junta de Comercio y Desarrollo fue la primera oportunidad que tuvieron las delegaciones en un foro intergubernamental de hacer una autopsia y mirar hacia delante. Al cierre de la sesión, el presidente de la Junta, el embajador de China ante la ONU, Sha Zukang, presentó un Resumen del Presidente sobre la evaluación que hacía la Junta de la evolución del programa de trabajo de la OMC con posterioridad a Doha y del resultado de la Conferencia Ministerial de Cancún. Como introducción a su Resumen, Sha manifestó que su informe se centraba en temas futuros. Los miembros reafirmaron la importancia del sistema multilateral de comercio, evaluaron lo que había ocurrido en Cancún en general y desde el punto de vista de la sustancia y el proceso, y también reafirmaron el papel de la UNCTAD. Como presidente de la Junta, presentaría un informe sobre este análisis a la Asamblea General de la ONU el 3 de noviembre.
El Resumen del Presidente, que fue adoptado por la Junta, constituye un interesante documento de nueve páginas que resume las discusiones sobre la reunión ministerial de Cancún, con 47 declaraciones en dos días: 8 y 14 de octubre.
Resultó un contraste con la primera reunión post-Cancún de la OMC del 14 de octubre, a nivel de jefes de delegación, donde prácticamente predominó el silencio ya que hablaron sólo cinco delegaciones. La Junta se convirtió, pues, en un foro en que las delegaciones se sintieron más inclinadas a expresar sus opiniones sobre lo que había ocurrido en Cancún y la importancia que esto tiene.
Según el Resumen, en general se acordó que no hay mejor alternativa que el sistema multilateral de comercio para promover el objetivo de la Declaración del Milenio de tener un “sistema comercial multilateral abierto, equitativo, basado en normas, previsible y no discriminatorio” en procura del desarrollo y la erradicación de la pobreza. Si bien todos los países están comprometidos a lograr este objetivo, el comercio y las negociaciones de comercio no deben ser tratadas como una panacea para la economía mundial y con ello desviar la atención de los problemas clave que están fuera del ámbito comercial. El comercio no es un fin en sí mismo, sino un medio para un desarrollo equilibrado, equitativo y sostenido.
En el Resumen se añade que se puso énfasis en la voluntad política internacional y en los esfuerzos por resolver las limitaciones inherentes que enfrentan los países en desarrollo en el sistema multilateral de comercio. En efecto, todas las recientes reuniones internacionales importantes prometieron resolver los desequilibrios y desigualdades de la globalización, de la cual el comercio es la manifestación más visible.
Se señaló que hasta ahora no se ha logrado que los países en desarrollo reciban una distribución justa de los beneficios derivados del sistema multilateral de comercio, a pesar de que han adoptado importantes medidas de liberalización unilateral, regional y multilateralmente, y a través de programas de ajuste estructural. Los países en desarrollo han realizado una contribución importante a la liberalización y normatividad del comercio multilateral a un costo considerable para ellos mismos y no son, por lo tanto, parásitos en ninguno de los sentidos de la palabra.
También se dice en el Resumen que la Conferencia Ministerial de Doha de 2001 fue una piedra angular en la evolución del sistema multilateral de comercio, incorporando un compromiso explícito de ubicar al desarrollo en el corazón del Programa de Trabajo de Doha. No hay que perder la oportunidad de evolucionar hacia un sistema multilateral de comercio orientado al desarrollo.
Los países industrializados necesitan el sistema multilateral de comercio tanto como los países en desarrollo. Cumplir la agenda básica del programa de trabajo de Doha con resultados que vayan a favor del desarrollo va en interés de todos. Es necesario abordar acuerdos y políticas afines al desarrollo a través de medidas prácticas, operacionales y obligatorias.
Los países en desarrollo tienen muchas expectativas con relación a la promesa de desarrollo del programa de trabajo de Doha y han participado activamente en negociaciones, incluso presentando numerosas propuestas. No sólo han tenido una agenda defensiva sino también un programa positivo sobre la reforma y liberalización del comercio, en especial en ámbitos tales como el de agricultura, textiles y el Modo 4 del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios.
Es necesario que las normas y disciplinas del comercio multilateral apoyen y promuevan activamente el desarrollo, en especial facilitando políticas nacionales que respondan a las necesidades de los países en desarrollo. En este contexto, algunos países establecieron que “las cuestiones transfronterizas” que estaban integradas en el sistema multilateral de comercio en la conclusión de las negociaciones de la Ronda Uruguay, deterioraron el espacio político para la adopción de decisiones económicas y sobrecargaron al sistema multilateral de comercio.
Algunos países señalaron que, con muy pocas excepciones, los países hoy industrializados practicaron y se beneficiaron de políticas que ahora se les retacea a los países en desarrollo a través del sistema multilateral de comercio. No hay un reconocimiento de que, para lograr las ventajas potenciales de la liberalización del comercio, los países en desarrollo no pueden hacerla al mismo ritmo que los industrializados.
La conferencia de Cancún estaba destinada a ser un examen a mediano plazo del programa de trabajo de Doha, un inventario con la posibilidad de proporcionar una orientación política sobre cuestiones fundamentales del programa de Doha. Como a la hora de pedir compromisos específicos no se lograron los acuerdos políticos necesarios que se pedía fueran concretos, con especificación de plazos y detallados, se llegó a un callejón sin salida. Esa situación fue una expresión de la decepción imperante y se manifestó la inquietud de que las conferencias ministeriales se estuvieran volviendo propensas a esos reveses, se dice en el Resumen. También se señaló que esos atolladeros habían sido superados antes, cuando la falta de consenso no excluía la reanudación posterior de las negociaciones. Tratar de dividir la culpa entre los países industrializados y en desarrollo no tiene sentido y podría inducir a error, ya que la prioridad del momento es escuchar y evaluar las preocupaciones de todos y encontrar soluciones multilateralmente aceptables.
Se expresó la preocupación de que el revés de Cancún podría socavar el compromiso con el multilateralismo y favorecer los intereses proteccionistas y sectarios. También podría acelerar la enérgica búsqueda del unilateralismo, el bilateralismo y el regionalismo. Otras opiniones expresaron dudas de que el multilateralismo puede ser socavado y que el regionalismo relegara o reemplazara la primacía de la OMC, puesto que todos los países entienden su valor y utilidad, y la necesitan para alcanzar sus propios intereses.
También se reconoció que la opción entre multilateralismo y regionalismo es falsa porque ambos procesos han estado ocurriendo desde hace tiempo y son complementarios, ya que refuerzan mutuamente el objetivo de lograr la liberalización del comercio internacional.

Proceso y contenido

En el Resumen del Presidente se dice que al evaluar las consecuencias de Cancún y aprender la lección se puso énfasis tanto en el proceso como en la sustancia de las negociaciones de la OMC.
En el Resumen se dice que las deficiencias relacionadas con el proceso se hicieron más pronunciadas. Entre las dificultades con que se había tropezado figuraban las evaluaciones acerca de la oportunidad de los asuntos y su madurez para ser resueltos, los procedimientos relativos al mantenimiento y difusión de registros y la preparación y transmisión de textos, cuándo y cómo reflejaban las opiniones diversas de los miembros, cómo elegir a la Mesa, y cómo garantizar la universalidad del proceso en todo momento. Acumuladas, estas cuestiones, de no abordarse, podían repercutir en la eficacia y la vitalidad a largo plazo de la OMC. Se manifestó asimismo el parecer de que sería preferible resolver la mayor parte de los asuntos a nivel técnico en Ginebra en lugar de confiar en soluciones de transacción en el último minuto y en la adopción de decisiones en el plano político en las conferencias ministeriales, las cuales, con la mejor de las intenciones, era posible que no produjeran resultados dado el escaso tiempo de que se disponía y las dificultades que entrañaban.
El programa de Cancún parecía también estar sobrecargado de esperanzas de un resultado que entrañaba un acuerdo global positivo en todos los aspectos. Las conexiones, los equilibrios, el orden de los temas y los costos y beneficios percibidos eran excepcionalmente difíciles de manejar. Hubiera sido más adecuado un programa realizable basado en lo que se podía lograr de manera realista y que los miembros de la OMC consideraran satisfactorio.
Desde ese punto de vista, había llegado el momento de establecer prioridades en el proceso de negociación y de separar los asuntos que contribuían a una auténtica liberalización del comercio y a favorecer el desarrollo del resto.
También se señala en el Resumen que en la evaluación se había manifestado que había cambiado el paradigma de negociaciones de la OMC. Los países en desarrollo reclaman ser escuchados y que se les tenga confianza, antes de adoptar decisiones que pudieran tener efectos de largo alcance para ellos. El sistema multilateral de comercio es percibido cada vez más como un bien público internacional. Por consiguiente, debe tener en cuenta los intereses y preocupaciones de todos los participantes, independientemente de su grado de desarrollo, tamaño o participación en el comercio mundial.
Se agregaba que la formación y dinámica de las alianzas en función de temas, por ejemplo el Grupo de los 20 plus y el de ACP/UA,PMA es un aspecto importante que revierte los desequilibrios del poder negociador de los países en desarrollo. Marcan una mayor efectividad de los países en desarrollo y sus agrupaciones dentro de la OMC, lo cual ha hecho que sean escuchados. No obstante, se expresó que había que tener cuidado y no reincidir en una retórica o confrontación Norte-Sur, ya que esas relaciones se han complejizado y diversificado.
“Los procedimientos de adopción de decisiones en la OMC son ahora más sutiles y difíciles, no sólo debido al aumento del número de sus miembros y a la amplitud del programa, sino también a la participación de un gran número de democracias”, dice el Resumen.
Al igual que sus homólogos de los países industrializados, los gobiernos de los países en desarrollo deben tener en cuenta los intereses y consideraciones políticas, sociales y económicas que afectan a sus poblaciones y electores, así como el desarrollo urgente y las cuestiones de supervivencia. La función más destacada y los intereses de la sociedad civil y de las organizaciones del sector privado, así como de los parlamentarios del Norte y del Sur, se tienen que analizar en ese contexto.
Se manifestó la opinión de que es preciso reformar el procedimiento de toma de decisiones si se quiere que la OMC sea más eficiente. Se afirmó que la OMC aplica un procedimiento de toma de decisiones rudimentario, al mismo tiempo que cuenta con un sistema de cumplimiento muy eficaz. Esto es probablemente una causa de desequilibrio en el sistema multilateral de comercio que se asienta más en el mecanismo de solución de diferencias moderno que en normas para abordar las cuestiones comerciales.
Otros oradores advirtieron que un examen de las reformas en la OMC desviaría la atención de los problemas reales que afronta el sistema multilateral de comercio, particularmente el acceso a los mercados y las cuestiones de desarrollo. Pese a ello, otros alentaron a que se profundice la democratización del procedimiento de toma de decisiones de la OMC.
Con relación a cuestiones sustanciales, en el Resumen del Presidente se dice que las semillas del revés de Cancún fueron sembradas en los plazos que no se cumplieron, en no haber tratado los temas de desarrollo, en los asuntos sin terminar y los desequilibrios de la Ronda Uruguay, así como en la lentitud con que los países industrializados estaban aplicando la reforma agrícola.
La falta de un resultado sustantivo destacó la ausencia de consenso sobre sectores fundamentales de las negociaciones, en particular el trato especial y diferenciado, las cuestiones de aplicación, la agricultura y las negociaciones sobre el acceso a los mercados de los productos no agrícolas. Se manifestaron numerosas opiniones de que el conjunto propuesto en Cancún era decepcionante en lo relativo a su contenido de desarrollo, lo que permitía que muchos creyeran que Doha había sido sólo un compromiso retórico.
Se señalaron algunos hechos positivos, como la Decisión sobre el párrafo 6 del Acuerdo sobre TRIPS y Salud Pública, las modalidades para el trato especial para los PMA en las negociaciones sobre servicios, la adopción de directrices para el ingreso de los PMA y la aceptación del ingreso de Cambodia y Nepal a la OMC.

El programa post-Cancún

Acerca de la etapa posterior a Cancún, será necesario que haya voluntad política de todas las partes, una renovada cooperación y consenso para avanzar hacia la convergencia. En el Resumen se añadía: “Cancún debía servir de llamada al orden para que la comunidad internacional estableciera una confianza mutua y superara las diferencias con el fin de reiniciar las negociaciones de buena fe y con amplias miras. Todos los países convinieron en que se debía procurar que el programa de trabajo de Doha se volviera a encarrilar”.
A este respecto, era importante concentrarse en el mandato de Doha y en asuntos fundamentales: un resultado equilibrado tanto en cada una de las esferas de negociación como en su conjunto; el programa de desarrollo; el carácter global, la transparencia y la democracia de los procesos de negociación y los procedimientos de toma de decisiones para que las opiniones y los intereses de todos se tuvieran presentes en los resultados negociados; los elementos básicos de la liberalización del comercio y el programa de medidas fronterizas, así como la conclusión de los asuntos no acabados en las rondas anteriores, especialmente en la agricultura, los textiles y el Modo 4 en los servicios; las cuestiones de aplicación; y el trato especial y diferenciado.
Es necesario abordar los intereses legítimos de los países en desarrollo sobre los temas nuevos y complicados en los que no existe consenso con respecto a las nuevas disciplinas de la OMC. También es imprescindible analizar la coherencia y compatibilidad entre las políticas comerciales, financieras, monetarias y tecnológicas en apoyo del desarrollo. Numerosos países pusieron énfasis en que es necesario profundizar y ampliar los trabajos sobre las economías pequeñas; comercio, deuda y finanzas; y comercio y transferencia de tecnología.
Se insistió en que las cuestiones de aplicación y del trato especial y diferenciado son especialmente importantes para promover la confianza de los países en desarrollo en participar activamente en el sistema multilateral de comercio. Esas cuestiones deben ser tratadas seriamente dándoles prioridad y poniendo mayor voluntad política y flexibilidad.
Las negociaciones comerciales y la aplicación de los resultados implicarán costos considerables para los países en desarrollo. Las futuras negociaciones deberían tenerlas en cuenta en cuenta y adoptar las providencias necesarias de manera sistemática. Habría que asegurar la sinergia y una debida sincronización, teniendo presente las capacidades de los países en desarrollo, el nivel de obligaciones impuesto, el costo de la aplicación, y la suficiencia de los recursos financieros y técnicos que se pongan a disposición de esos países.
Debería proporcionarse a los países en desarrollo asistencia concreta para la creación de capacidad y redes de seguridad, que los ayuden a amortiguar el posible menoscabo ocasionado por las preferencias comerciales y hacer frente a los costos del ajuste.
Deberían tenerse en cuenta las necesidades especiales de los PMA. Se hizo hincapié en un acceso sin restricciones, libre de aranceles y contingentes, para los productos procedentes de estos países, así como en el mejoramiento de los esquemas y reglamentaciones preferenciales, que debían estar de acuerdo con su capacidad industrial, y en la supresión de las barreras no arancelarias, así como en evitar medidas de salvaguardia y de contingencia aplicables a sus productos. Podrían mejorarse las directrices para el acceso de los PMA, por ejemplo, ideando un proceso de integración que estuviera sujeto a plazos, un período de ajuste realista basado en criterios objetivos en consonancia con sus capacidades.
Varios países subrayaron que la reforma fundamental del comercio agrícola podría acarrear beneficios importantes para los países en desarrollo y los países industrializados. Se dice en el Resumen: “La eliminación de todas las formas de subvenciones a la exportación y una reducción considerable del apoyo nacional al sector agrícola, de efectos perturbadores para el comercio, ayudarían a promover el desarrollo de los países en desarrollo y contribuirían significativamente a la mitigación de la pobreza. La convergencia de posiciones en relación con la reforma del comercio agrícola es posible mediante una renovada cooperación y un compromiso constructivo de todas las partes. Además, el acceso a los mercados debe ir acompañado de un trato especial y diferenciado efectivo, productos especiales, mecanismos de salvaguardia especiales, medidas específicas para las pequeñas economías, seguridad alimentaria, el desarrollo rural y medidas adecuadas para los países en desarrollo y PMA importadores netos de alimentos”.
Algunos afirmaron que la cuestión de los productos básicos debe ser tratada en el sistema multilateral de comercio, dado que los intereses concretos de un gran número de países pobres y pequeños están relacionados con los productos básicos. Muchos países consideraron importante examinar la iniciativa sobre el algodón propuesta por algunos países africanos.
Los servicios fueron identificados como un sector de crecimiento para los países en desarrollo. El aumento de la participación de los países en desarrollo en el comercio de servicios exigiría la aplicación de los artículos IV y XIX.2 del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, en particular en lo concerniente a un acceso efectivo a los mercados en sectores y modalidades de interés para los países en desarrollo. Se señaló que la liberalización de los servicios debe realizarse conforme a plazos y ritmos convenientes para el país de que se trate. Se expresó preocupación por la calidad de las ofertas relativas al Modo 4 y se insistió en la necesidad de que haya ofertas significativas desde el punto de vista comercial, teniendo en cuenta las posibles ganancias para todos los países.
Se agrega en el Resumen que los países en desarrollo expresaron su apoyo a los compromisos de reducción en relación con el acceso a los mercados de los productos no agrícolas en armonía con sus capacidades y objetivos de desarrollo, y estimaron que se les debía conceder menos de una reciprocidad plena, conforme a lo dispuesto en la Declaración Ministerial de Doha. Determinaron que el nivel de ambición en relación con el acceso a los mercados de los productos no agrícolas era muy elevado en comparación con el sector agrícola.
Los países en desarrollo subrayaron que las propuestas sectoriales deben presentarse con carácter voluntario y que habría que hacer frente a las crestas y aumentos arancelarios. Se señaló que el marco de acceso a los mercados de los productos no agrícolas debe dar lugar a un resultado equilibrado en lo relativo a la reducción o eliminación de los aranceles y las barreras no arancelarias.
Con respecto a los temas de Singapur, se dice en el Resumen que “la mayoría de los países en desarrollo indicaron que todavía no estaban convencidos de las posibles ventajas que les supondrían las disciplinas de la OMC en relación con esos temas. En favor de la buena gestión y el establecimiento de prioridades en el Programa de Trabajo de Doha, tal vez sería mejor centrarse por ahora en cuestiones comerciales sustantivas y fundamentales, por lo que algunos habían sugerido que sería oportuno eliminar dichos temas del programa de trabajo de la OMC.
Se señaló que algunos de los que propugnaban esos temas habían dado muestras de flexibilidad en cuanto a la eliminación de la mayoría de ellos del programa de la OMC y, por lo tanto, en cualquier consideración futura del asunto habría que tener esto en cuenta. Entretanto, podría pedirse a otras organizaciones, como la UNCTAD, que siguieran trabajando para fomentar la confianza, aclarar sus consecuencias para el desarrollo y prever un abordaje sustancial de estos temas.
En el Resumen también se señala la importante contribución de la UNCTAD a los países en desarrollo. La UNCTAD puede actuar como facilitador para una integración más completa y beneficiosa de los países en desarrollo en el sistema multilateral de comercio. Debería seguir cumpliendo esa función de apoyo mediante sus actividades de investigación y análisis de políticas, creación de consenso entre los gobiernos y asistencia técnica y fomento de capacidad orientadas a los países en desarrollo. La UNCTAD también podría constituir un foro en el que se pudiera lograr consenso y desarrollar las distintas esferas de negociación para su consideración en la OMC, contribuyendo así a volver a encarrilar el Programa de Trabajo de Doha.
La UNCTAD debería continuar supervisando la evolución del sistema multilateral de comercio, dedicándose a la dimensión de desarrollo y prestando asistencia a los países en las negociaciones comerciales y en la incorporación del desarrollo en las políticas comerciales. La UNCTAD-XI debería contribuir a revitalizar el sistema multilateral de comercio y proporcionar el incentivo apropiado para lograr la integración provechosa de los países en desarrollo en el sistema de comercio. (SUNS)