Nº 212-213 - enero/febrero 2007

Agricultura

UNCTAD revela distorsiones de las subvenciones del compartimento verde

por Martin Khor

Los esfuerzos actuales por destrabar el estancamiento de las negociaciones de Doha en la Organización Mundial de Comercio se han centrado, en primer lugar, en lograr que Estados Unidos haga una nueva oferta para fijar un límite máximo al total de su apoyo interno “que provoca distorsiones en el comercio” en el sector agrícola que sea más aceptable que el anunciado previamente.

Según diversos informes de prensa, Estados Unidos señaló su voluntad de fijar en 17.000 millones de dólares el tope de todos sus apoyos internos que provocan distorsiones en el comercio. La cifra representa una mejora con relación a la oferta previa de 23.000 millones de dólares, pero resulta casi insignificante si se la compara con el gasto real (es decir el nivel aplicado) de los apoyos referidos, que en 2005 ascendió a 19.000-20.000 millones de dólares.
De ser presentada finalmente esta oferta, significará que Estados Unidos se comprometerá a reducir su gasto en ese rubro en unos 2.000 o 3.000 millones de dólares. Se trata, ciertamente, de una suma pequeña. En realidad, sorprende que no hubiera hecho antes una oferta tan menguada. En ese caso las conversaciones no hubieran quedado en suspenso.
A cambio de tan magra “concesión”, Estados Unidos exige que sus empresas obtengan pingües beneficios con la apertura de los mercados de otros países. Se le pide a los países en desarrollo que paguen un precio muy alto reduciendo sus aranceles agrícolas mucho más de lo que lo hicieron en la Ronda Uruguay, y tirando al piso sus aranceles industriales así como abriendo sus sectores de servicios clave a las empresas extranjeras.
Esta propuesta, que de por sí resulta obviamente desequilibrada, en realidad es aún más desigual. Estados Unidos, así como la Unión Europea, Canadá, Japón y otros países desarrollados, podrán evadir la reducción de su apoyo interno agrícola mediante el mecanismo de trasladar más de sus subvenciones al “compartimento verde”.
Se supone que las subvenciones del compartimento verde no provocan distorsiones en el comercio, porque se dice que tienen efectos mínimos –o ninguno– en el mercado o en el comercio agrícola mundial. Esto es a diferencia de las subvenciones de los compartimentos ámbar y azul, y la categoría de minimis –que están vinculadas a la producción y a factores de mercado como los precios–, que “provocan distorsiones en el comercio”.
Las normas actuales de la Organización Mundial de Comercio (OMC) disciplinan las subvenciones que provocan distorsión en el mercado, pero no hay disciplinas para limitar o reducir las subvenciones del compartimento verde. En las conversaciones actuales de la Ronda de Doha, los países desarrollados han insistido exitosamente en que no haya nuevas normas que limiten las subvenciones del compartimento verde y en que no haya reglamentaciones (como las hay para las otras subvenciones) para reducir sus niveles.
No obstante, desde hace largo tiempo los países en desarrollo en la OMC han tenido sospechas de los argumentos formulados por los países desarrollados en cuanto a que el compartimento verde “no provoca distorsiones en el comercio”. Han expresado su preocupación de que será meramente un “cambio de cajas” de parte de los principales países que subvencionan, es decir, reducirán las subvenciones que “provocan distorsiones en el comercio” (y por lo tanto son objeto de topes y reducciones) a la vez que aumentarán sus subvenciones en el compartimento verde.
En efecto, Estados Unidos ya ha trasladado la mayor parte de su apoyo interno al compartimento verde, y la Unión Europea ha planeado hacer lo mismo en los próximos años en el marco de la reforma de su Política Agrícola Común.
En la medida que los países en desarrollo perdieron la oportunidad de poner topes o reducciones al compartimento verde han presentado ahora algunas propuestas para ajustar los criterios para el compartimento verde, como forma de limitar el tipo y número de subvenciones que pueden ubicarse en esta categoría. Pero falta ver si los países desarrollados considerarán aceptables esas propuestas, aun cuando son muy tenues.
Los diplomáticos de los países en desarrollo tienen fuertes sospechas de que los países desarrollados de la OMC intentan hacer la triquiñuela del cambio de compartimentos sin reducir en realidad sus subvenciones y sus efectos. No obstante, hasta ahora no existía un estudio detallado y amplio acerca de cómo el compartimento verde provoca distorsiones en el comercio, ni tampoco pruebas empíricas del grado de distorsión.
Recientemente, el equipo de India de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) elaboró un documento que describe las formas en que las subvenciones del compartimento verde provocan distorsiones en el sistema de producción y comercio agrícolas. También brinda estimaciones que demuestran el amplio alcance de esa distorsión.
Las cifras de este estudio son tan importantes que deberían llevar a un replanteo básico de la naturaleza del compartimento verde y del argumento de que sus subvenciones no provocan distorsiones en el comercio. Además, a la luz de este estudio el tipo de ofertas que hacen Estados Unidos y la Unión Europea para reducir los “niveles consolidados” de su apoyo interno general “que provoca distorsiones en el comercio” parece ser meramente simbólico y engañoso, llenando el ojo de la opinión pública mundial a la que se le dice que los principales países desarrollados realizan grandes sacrificios, y sirviéndose de eso para presionar a los países en desarrollo para que hagan concesiones muy serias a cambio de ganancias ilusorias.
Aún cuando Estados Unidos cumpliera las reclamaciones del Grupo de los 20 -de que el tope de ese país se ubique en los 12.000 millones de dólares-, no sería una oferta importante ya que Estados Unidos solo tendría que reducir su apoyo que “provoca distorsiones en el comercio” en unos pocos miles de millones de dólares mientras que seguiría teniendo el recurso de aumentar sus subvenciones del compartimento verde sin limitación alguna.
Si Estados Unidos y la Unión Europea fueran a mantener y aun expandir sus subvenciones de compartimento verde, esto tendría efectos de mucho mayor alcance en el comercio agrícola mundial y en la producción y el comercio agrícola de los países en desarrollo.
El documento “Green Box Subsidies: A Theoretical and Empirical Assessment” (Subvenciones del compartimento verde: una evaluación teórica y empírica) fue elaborado por el Equipo de India de la UNCTAD en el marco de un proyecto de investigación del comercio auspiciado conjuntamente por el Ministerio de Comercio de India, la UNCTAD y el departamento de ayuda internacional del Reino Unido (DFID, por su sigla en inglés). El documento también ha pasado por una “valoración crítica” de varios economistas externos, entre ellos Joseph Stiglitz, premio Nóbel y ex economista principal del Banco Mundial.
Según Veena Jha, coordinadora del programa UNCTAD de India, el estudio se realizó a pedido del Departamento de Comercio indio. “Utilizando diferentes criterios econométricos, el documento demuestra que las subvenciones del compartimento verde provocan distorsiones en la producción y en el comercio”, expresó.
Jha añadió que la reducción de las subvenciones del compartimento verde tendría efectos positivos sobre el sector agrícola de los países en desarrollo. Además, la reducción provocaría un alivio de la pobreza ya que tendría efectos positivos en los sectores más vulnerables de la sociedad. “El documento recomienda que las negociaciones actuales aborden de manera urgente el tema del criterio con el que se eligen las subvenciones del compartimento verde en los países desarrollados, con miras a restringirlas”, concluyó.
El estudio reitera que el Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC tenía como objetivo reducir mundialmente las subvenciones que provocan distorsiones en el comercio, pero las medidas que se identificó que no tienen tales efectos, o que en todo caso son mínimos, fueron categorizadas como medidas del compartimento verde. Dichas medidas quedaron exentas de los compromisos de reducción y esas subvenciones podían incluso ser aumentadas sin limitación alguna dentro de la OMC.
“Sin embargo, investigaciones recientes revelan que las actuales subvenciones del compartimento verde no cumplen con el criterio de no tener efectos que provoquen distorsión en el comercio, o que éstos sean mínimos, y que los programas en el marco del compartimento verde llamados ‘desconectados’, en realidad distorsionan el comercio”, se dice en el informe.
Si bien hay suficiente justificación teórica de los efectos del compartimento verde que provocan distorsiones en el comercio, es escaso el trabajo empírico que se había realizado hasta ahora para fundamentar esta afirmación. Utilizando un modelo de equilibrio general computable, es decir, el Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (GTAP, por su sigla en inglés), y el Análisis Envolvente de Datos (DEA, por su sigla en inglés), el documento demuestra empíricamente que las subvenciones del compartimento verde tienen efectos que provocan distorsiones en el comercio y la producción.
La conclusión más llamativa es que si se redujeran o eliminaran las subvenciones del compartimento verde, los países desarrollados tales como los Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá, Suiza y Japón, sufrirían importantes caídas en sus exportaciones agrícolas. Su producción también se reduciría.
El estudio señala que el Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura establece una serie de criterios de apoyo interno generales y específicos que, cuando se cumplen, permiten que las medidas entren en la categoría del compartimento verde. La ayuda debe prestarse por medio de un programa gubernamental financiado con fondos públicos (incluidos los ingresos fiscales sacrificados) que no implique transferencias de los consumidores y que no debe tener el efecto de prestar ayuda en materia de precios a los productores.
No obstante, se dice en el informe, recientes investigaciones demuestran que en algunos casos las subvenciones actuales del compartimento verde no cumplen el criterio de “no tener efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción, o, a lo sumo, tenerlos en grado mínimo”.
“Los estudios han demostrado que los programas llamados ‘desconectados’ en el marco del compartimento verde podrían provocar distorsiones en el comercio. No obstante, una importante suma de dinero pagada a los agricultores, desconectada de la producción actual, tiene probabilidades de provocar distorsiones en el comercio y la producción debido a los efectos sobre la riqueza y el riesgo, asociados a la misma.
“Este problema se agrava aún más ya que esos pagos no son medidas transitorias y quedan permanentemente incorporados a los flujos de efectivo de los agricultores, incrementando así su solvencia y sirviendo como un instrumento de protección contra el riesgo. Además, la práctica de actualizar las superficies de base, el número de cabezas y los rendimientos a efectos de pago, así como de cambiar los cultivos merecedores del apoyo en el marco de los Programas de Ayuda Agrícola, tiende a aumentar las expectativas de una ayuda futura influenciando de esa forma sus decisiones futuras en materia de producción.
“Otros canales importantes a través de los cuales los pagos directos y los programas de seguro pueden afectar la producción son a través de sus efectos en los mercados de capital y de trabajo. Los programas que reducen la variabilidad del ingreso pueden aumentar la inversion agrícola reduciendo el riesgo de incumplimiento del pago de los préstamos, incrementando de esa forma la disponibilidad de créditos rurales. La ayuda a la inversión adopta diferentes formas. En Francia y Alemania se utiliza en gran medida para subvencionar las tasas de interés para los agricultores. Los agricultores franceses, por ejemplo, pagaron 274 millones de euros menos en 2003 de lo que hubieran pagado sin la ayuda”.
El documento examina los debates teóricos en torno a las subvenciones del compartimento verde, especialmente las diversas formas en que tales subvenciones podrían tener un efecto de distorsión sobre el comercio y la producción.
Las dos grandes categorías de subvenciones del compartimento verde son los Programas gubernamentales de servicios y los Pagos directos a los productores.
Los programas gubernamentales de servicios incluyen servicios generales brindados por los gobiernos, constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria y ayuda alimentaria interna. El compartimento verde proporciona, de esta forma, la continuación -y mejora- de programas tales como investigación, control de plagas y enfermedades, capacitación y extension agrícola, servicios de inspección, servicios de infraestructura, constitución de existencias públicas de productos alimenticios con fines de seguridad alimentaria, y ayuda alimentaria interna.
El compartimento verde ofrece pagos directos a los productores que no están vinculados a las decisiones sobre producción en cuanto al tipo o volumen de la producción agrícola (esto se denomina “desconexión”). Esto impide cualquier tipo de conexión entre la suma de tal pago, por un lado, y la producción, los precios o los factores de producción en cualquier año, después de un periodo base fijado, por el otro. Además, no hay una exigencia en cuanto a niveles de producción para recibir tales pagos.
Las medidas pueden abarcar medidas de apoyo interno desconectadas; programas de garantía de ingresos y redes de seguridad; socorro por desastres naturales; programas de asistencia por motivos de ajuste estructural; y pagos en el marco de programas ambientales y programas de ayuda regional.
En el documento se señala que la reciente investigación ha identificado diversas formas a través de las cuales las subvenciones del compartimento verde pueden afectar el comercio y la producción agrícolas a través de efectos sobre la riqueza y el riesgo, efectos sobre los costos, efectos sobre el seguro, efectos sobre las expectativas y aumentos de la productividad.
(1) Efectos sobre la riqueza y el riesgo: los pagos directos, utilizados para el apoyo desconectado al ingreso, están eximidos de los compromisos de reducción ya que se supone que son transferencias de sumas fijas sin efectos en las decisiones de producción. Además, como los pagos directos se basan en un periodo base anterior y fijado, los agricultores no pueden afectar el monto del pago mediante la conducta actual. Por lo tanto, sus decisiones actuales en materia de producción solo podrían basarse en consideraciones de mercado. Este es el argumento que está por detrás de los programas de compensación tales como los “pagos de contratos de flexibilidad de la producción” (PFC, por su sigla en inglés) dentro del WGTPP (Western Gains Transition Payment Programme / Programa occidental de pagos de transición de ganancias), de Estados Unidos y Canadá.
Sin embargo, se informa en el documento, el mero hecho de que un apoyo desconectado no esté vinculado al volumen actual de producción no hace que no provoque distorsiones en el comercio. El apoyo al ingreso puede influenciar las decisiones en materia de producción de una manera que podría ser incompatible con los principios del mercado libre y la competencia justa. Estimaciones recientes (por Bouet et al 2003) sugieren que los pagos “desconectados” tienen un impacto positivo en la producción, dado su papel en la reducción del riesgo.
El efecto de un pago directo sobre la producción está fuertemente determinado por la conducta del productor frente al riesgo. Para un productor que evita el riesgo, el pago directo puede producir un efecto positivo sobre la riqueza. Los estudios demuestran cómo el incremento de la riqueza creada por un pago directo podría aumentar la capacidad del agricultor de asumir riesgos o expandir la producción plantando cultivos que de otra manera serían considerados demasiado riesgosos. Las políticas que afectan la riqueza inicial repercuten en las ganancias tanto directa como indirectamente –el problema se acentúa cuando se ofrecen pagos desconectados junto con subvenciones del compartimento ámbar o el compartimento azul.
Un estudio de Chavas y Holt (1990) reveló que las percepciones en materia de riqueza y riesgo eran determinantes importantes en las decisiones sobre asignación de superficies para el maíz y la soja. En ciertas condiciones, el efecto de la riqueza fue incluso más importante que el efecto del precio directo en las superficies plantadas. En otro estudio, Roe, Somwary y Diao (2004) descubrieron que los pagos de contratos de flexibilidad en la producción (PFC) aumentaron los valores de la tierra, lo que a su vez pudo provocar un aumento de la producción debido al mayor acceso al crédito. Este hallazgo de que los pagos directos podrían provocar un aumento de la producción es apoyado por otros varios estudios sobre pagos PFC.
(2) Efectos de seguro: las subvenciones del compartimento verde, tal como las redes de seguridad brindadas por el gobierno, pueden actuar como un seguro y afectar la producción. Una red de seguros estabiliza variables tales como el ingreso agrícola asegurando un nivel de ingreso mínimo que actúa como piso.
Cuando existen redes de seguros, el ingreso neto esperado podría crear un incentivo para aumentar la producción. Los agricultores a quienes el seguro protege de las fluctuaciones a la baja de sus ingresos tienen mayor capacidad para asumir riesgos en las decisiones relacionadas con la producción agrícola. Además, el nivel del tope mínimo también afecta los niveles de producción.
El seguro sobre los cultivos también puede alentar a los productores a poner a producir tierras marginales de riesgo y la combinación de cultivos puede estar dirigida a la producción de cultivos que tienen mayor riesgo. En la medida que los ingresos agrícolas están sujetos a inestabilidades y fluctuaciones, los agricultores que evitan los riesgos pueden beneficiarse considerablemente de las medidas de estabilización de ingresos tales como las subvenciones que contrarrestan los ciclos. Estos programas de estabilización de ingresos y pagos fijos pueden tener un efecto de reducción del riesgo.
(3) Efectos sobre el costo, los precios y las expectativas: hay situaciones en las que el pago directo puede afectar indirectamente también las decisiones de los productores neutrales ante el riesgo. Esos pagos ayudan a los productores a superar sus limitaciones en materia de crédito.
Hay otros efectos potenciales sobre la producción, tales como incrementos de la producción ejecutados en anticipación de que el mayor nivel de producción formará ahora la nueva base para un nuevo programa (efecto de expectativa). Por ejemplo, la Ley de Inversión Rural y Seguridad Agrícola de 2002 en Estados Unidos permitió a los agricultores actualizar su superficies de base de los antecedentes de plantación del periodo 1981-1985 a un nivel de producción más reciente (1998-2001). La subvención puede, entre otras cosas, afectar las decisiones de salir o entrar.
Un estudio de Rude (1998) demuestra cómo podría verse afectada la producción por los pagos del compartimento verde en tres formas. La primera se refiere a un escenario de crecientes ganancias a escala. Un pago directo fijo podría incrementar el promedio de ingresos bajando el costo promedio y aumentando el nivel de producción.
La segunda forma está en el contexto de las teorías de comportamiento de la empresa. Los pagos directos flexibilizan las limitaciones y alientan a la continuación del statu quo, posiblemente incrementando la producción. La tercera forma está en las situaciones en las que el productor enfrenta limitaciones por endeudamiento. El pago provoca un incremento de la producción futura en el caso de limitaciones por deudas.
(4) Efectos sobre la productividad: las medidas del compartimento verde podrían tener también un efecto de distorsión de la producción a través de un incremento de la productividad. Por ejemplo, medidas tales como los servicios de investigación y extensión, la conservación, los programas ambientales y de recursos naturales, los programas estructurales para ajustar las dimensiones y números del predio agrícola, la infraestructura en el marco del compartimento verde podrían tener efectos sobre la producción en la producción agrícola a largo plazo. Esos programas provocan mejoras en la productividad. Si el proveedor de subvenciones del compartimento verde no es un país pequeño, entonces los precios mundiales de los productos agrícolas pueden bajar, con un posible aumento de la producción mundial.
El documento de la UNCTAD señala que los criterios especificados en el Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura para la clasificación de las subvenciones del compartimento verde intentan asegurar que estén desconectados de la producción y por lo tanto no tengan efectos de distorsión del comercio ni efectos en la producción o, a lo sumo, los tengan en grado mínimo.
“Pero un análisis bibliográfico demuestra que tal vez esto no sea necesariamente correcto ya que pueden infuenciar en la conducta de riesgo del productor, tener un impacto en los aumentos de la productividad o reducir el costo de producción”, indica.
Esas cuestiones son analizadas empíricamente en el resto del documento.