Nº 212-213 - enero/febrero 2007

Agricultura

Urge cambiar las normas de la OMC sobre subvenciones del compartimento verde

por Martin Khor

Urge que existan nuevas disciplinas para restringir el uso incorrecto, por parte de los países desarrollados, de las subvenciones del compartimento verde, actualmente permitidas por las normas de la OMC. De no hacerlo, esas subvenciones continuarán distorsionando la producción y el comercio agrícolas a expensas de los países en desarrollo. éste es uno de los mensajes centrales del documento del equipo de India de la UNCTAD sobre las subvenciones del Compartimento Verde: “Green Box subsidies: a theoretical and empirical assessment” (Subvenciones del Compartimento Verde: una evaluación teórica y Empírica).
El documento revela cómo las subvenciones del compartimento verde han promovido las exportaciones y la producción agrícolas especialmente en Estados Unidos y los países miembros de la Unión Europea. Expone cómo entre el 40 y 50 por ciento de las exportaciones agrícolas de Estados Unidos, la Unión Europea y Canadá dependen de que se continúen otorgando las subvenciones del compartimento verde.
Esas subvenciones, pues, tienen importantes efectos de distorsión en el comercio y la producción, aún cuando en la OMC están calificadas como subvenciones que “no tienen efectos de distorsión del comercio” y no están sujetas a topes o disciplinas de reducción.
“Este documento demuestra que las subvenciones del compartimento verde tienen efectos de distorsión en la producción y el comercio”, se dice en el documento. “Los efectos de la reducción de las subvenciones del vompartimento verde serían positivos para los países en desarrollo, en especial los PMA (países menos adelantados)… Por lo tanto es necesario que las negociaciones actuales aborden de manera urgente el tema de los criterios con los que se define el derecho a recibir las subvenciones del compartimento verde en los países desarrollados, con miras a restringirlas”.
El documento tiene un capítulo y un Apéndice que describe la situación actual de las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC con relación a las subvenciones del compartimento verde.
El Marco de Julio de 2004 de la OMC ordena a los miembros que revean y aclaren los criterios del compartimento verde para asegurarse que no tengan efectos que provoquen distorsión en el comercio, o que éstos sean mínimos. Se dejó que las modalidades de aclaración de los criterios del compartimento verde se resolvieran en las negociaciones.
En una nueva referencia al uso de las subvenciones del compartimento verde por parte de los países en desarrollo, el Párrafo 5 de la Declaración Ministerial de Hong Kong de la OMC establece que se evaluarán los criterios del compartimento verde para asegurar que estén abarcados efectivamente los programas de los países en desarrollo miembros cuyos efectos provocan una distorsión apenas mínima del comercio.
En el documento también se señala que los miembros de la OMC persiguen dos objetivos en las negociaciones del Compartimento Verde: (i) hacer más restrictivos los criterios de definición de los derechos en el caso de los países desarrollados; y (ii) aclarar e insertar criterios adicionales para abarcar programas de países en desarrollo que no tengan efectos que provoquen distorsión en el comercio, o que éstos sean mínimos.
Algunos países desarrollados tienen cierta resistencia a alterar los criterios de forma de restringir el uso de las subvenciones del compartimento verde por parte de los países desarrollados, se dice en el documento de la UNCTAD. Hay mayor apertura a considerar propuestas que ajusten mejor los criterios del compartimento verde para adecuarse a las realidades de la agricultura de los países en desarrollo.
En el documento se resume la división Norte-Sur acerca del compartimento verde de la manera siguiente. El Marco de Julio también especifica que la evaluación y aclaración deberán asegurar que permanezcan los conceptos básicos, principios y efectividad del compartimento verde, y que tomen debida cuenta de las preocupaciones que no están vinculadas al comercio.
“Algunos países desarrollados son de la opinión de que los criterios actuales son adecuados y podría incluso ser necesario que fueran más flexibles para tener mejor en cuenta las preocupaciones que no están vinculadas al comercio, como por ejemplo la protección ambiental y el bienestar de los animales”, se dice en el documento.
“A esos países les preocupa que cualquier cambio en las disposiciones existentes del compartimento verde pueda tener el efecto de socavar sus reformas. De tal manera, hay, por un lado, una firme resistencia a todo lo que sea considerado como un apartamiento de las disciplinas existentes mientras que, por el otro lado, hay un sentimiento perdurable de que se podría hacer bastante más para revisar el compartimento verde”.
Las propuestas en las conversaciones de la OMC se han hecho sobre las distintas categorías de la ayuda del compartimento verde, tales como servicios generales, constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria y ayuda alimentaria interna, pagos directos a los productores, apoyo a los ingresos desconectado, programas de seguro de los ingresos y red de seguridad de los ingresos, pagos de socorro en caso de desastres naturales, asistencia por motivos de reajuste estructural a través de programas de retiro y programas de ayuda regional y de ayudas a la inversión.
En el documento se hace una distinción entre las propuestas que procuran lograr una flexibilidad para los países en desarrollo y las que procuran que las disciplinas sean más rigurosas.
Las propuestas para dar mayor flexibilidad a los países en desarrollo incluyen lo siguiente: * Ampliar la cobertura de los servicios generales de manera que incluya categorías tales como reforma agraria e institucional, incluso servicios relacionados como programas de colonización y también servicios relacionados con las propuestas de los países en desarrollo sobre alimentos, seguridad de las formas de sustento, fomento rural y prestación de infraestructura.
* Aclaración sin ambigüedades de que los costos de adquisición de las existencias de productos alimenticios estarían incluidos dentro del subsidio de minimis de 10 por ciento para los países en desarrollo.
* Enmendar las notas al pie 5 y 6 (relacionadas con los párrafos sobre la constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria y la ayuda alimentaria interna) de manera de abarcar la adquisición de existencias públicas a precios subvencionados cuando se compran generalmente a productores de bajos ingresos o de escasos recursos de países en desarrollo, con el objetivo de combatir el hambre y la pobreza rural.
* En términos de los pagos en el marco de los programas de asistencia regional, las propuestas de negociación procuran eximir a los países en desarrollo del requisito de que una región en desventaja debe constituir una zona geográfica contigua claramente designada con una identidad administrativa y económica definible.
Las propuestas que procuran dar mayor rigurosidad a las normas (principalmente para los países desarrollados) incluyen: * Pagos directos: se han propuesto diversas sugerencias en materia de negociación con relación a los pagos directos, como por ejemplo que deberían estar desvinculados de los niveles de producción, en especial los niveles de insumos en la misma, y que deberían basarse en actividades de un periodo de base histórico fijo e invariable. Se propone eximir a los pagos directos de los compromisos de reducción conforme a criterios revisados de los párrafos 6 (a) a 6 (e) del Anexo sobre compartimento verde del Acuerdo sobre la Agricultura. También, los párrafos 6 a 13 deberían convertirse en una lista exhaustiva de posible apoyo de pago directo.
* Apoyo a los ingresos desconectado: con respecto al apoyo a los ingresos desconectado se han sugerido cambios para limitar algunos de los criterios de definición de este apoyo. Las propuestas incluyen que: (a) el derecho a recibir ese apoyo esté determinado por criterios de niveles de ingreso y de producción bajos y predio agrícola pequeño en un período de base definido y establecido; (b) no debe exigirse que la tierra, el trabajo o cualquier otro factor de producción esté bajo “utilización agrícola” para recibir los pagos; (c) los pagos directos contemplados en el párrafo 6 no deberían realizarse junto con el apoyo del compartimento ámbar o el compartimento azul si el valor total del apoyo excede un cierto porcentaje del valor anual de producción de un determinado producto.
* Redes de seguridad y socorro en caso de desastres naturales: también se han formulado propuestas de negociación en cuanto a los criterios de definición y los pagos para los programas de seguro de los ingresos y red de seguridad de los ingresos, así como también para programas de socorro en caso de desastres naturales.
* Ayuda para el reajuste estructural: si bien hasta ahora no se han presentado propuestas sobre programas de recursos o de retiro de productores, para los programas de asistencia a través de ayudas a la inversión se ha propuesto que las desventajas estructurales deben estar claramente definidas en el contexto de los programas de gobierno para la reprivatización de las tierras agrícolas.
En una sección sobre “Evaluación de las propuestas sobre el compartimento verde”, se dice en el documento que según el párrafo 6(a) del Anexo 2 del Acuerdo sobre la Agricultura, se requiere que las condiciones para definir la ayuda a los ingresos desconectada se basen en criterios claramente definidos en un “período de base definido y establecido".
Según la propuesta del Grupo de los 20, esto ha sido interpretado por algunos miembros de la OMC para fijar el período de base solamente para intervalos específicos, que son posteriormente actualizados. Esto refuerza las expectativas de los agricultores, influenciando así en sus decisiones futuras en materia de producción. En general, la actualización del año de base ofrece a los agricultores incentivos para mantener elevados los niveles de producción.
Estipular períodos de base establecidos e invariables podría eliminar el incentivo a los agricultores de mantener niveles de producción elevados de manera que pasen a tener derecho a una mayor ayuda en caso de que el período de base se actualice en el futuro. Las propuestas que procuran insertar un “período de base histórico definido, fijo e invariable” en el párrafo 5(a) y un “período de base histórico invariable” en el párrafo 6(a), apuntan a resolver este problema de la actualización de los períodos de base.
Otra preocupación es que las subvenciones en general se concentran en las manos de muy pocas entidades. En Estados Unidos, entre los receptores de subvenciones hay grandes explotaciones agrícolas que recaudan casi todo el dinero. A escala nacional, el 10 por ciento de los mayores productores de cultivos subvencionados recaudan el 72 por ciento del total de subvenciones, que ascendieron a 104.000 millones de dólares en el término de 10 años. Los receptores que están en el 10 por ciento superior promediaron los 33.283 dólares de pagos anuales entre 1995 y 2004. El 80 por ciento inferior de los receptores recibieron solo 721 dólares anuales promedio.
Para abordar la cuestión de la concentración de la ayuda a los ingresos desconectada en unas pocas entidades y evitar que los grandes agricultores sean quienes reciban los pagos, el Grupo de los 20 ha propuesto que el derecho a recibir la ayuda a los ingresos desconectada esté determinada por los criterios de niveles de ingresos y de producción bajos y predio agrícola pequeño.
Esta propuesta podría tener efectos de largo alcance, se dice en el documento. En primer lugar, restringiría el derecho de los productores a recibir ayuda a los ingresos desconectada, excluyendo así a los terratenientes que no son productores. En segundo lugar, para tener derecho a recibir la ayuda a los ingresos desconectada el productor debe satisfacer simultáneamente los tres criterios de ingresos bajos, producción baja y predio agrícola pequeño.
El cambio propuesto de los criterios aseguraría que la agroindustria y los agricultores ricos no accedan a la ayuda a los ingresos desconectada. Los beneficios del compartimento verde se ofrecerían principalmente a los pequeños agricultores y a los agricultores pobres.
En el documento se señala, sin embargo, que lo que podría ser un nivel de ingreso bajo en un país desarrollado puede representar un ingreso elevado en un país en desarrollo. De manera similar, una explotación agrícola pequeña en un país con agricultura extensiva puede no ser considerada pequeña en un país que practique la agricultura intensiva.
El documento propone entonces que para que la propuesta del Grupo de los 20 tenga mayor peso debería especificar los indicadores para el “nivel bajo”. Como ejemplo, el ingreso podría categorizarse como bajo si está un 15 por ciento por debajo del ingreso por habitante del país. Podrían proponerse indicadores similares para la producción baja y el predio agrícola pequeño.
Otras propuestas también procuran abordar el incentivo al aumento de la producción que surge cuando se aplican los programas de ayuda desconectados (subvenciones de compartimento ámbar o azul) en combinación con los pagos directos del compartimento verde sobre el mismo producto.
El Banco Mundial ha señalado que “la coexistencia de programas conectados y desconectados significa que permanecen los incentivos a la sobreproducción”. En la Unión Europea, los estados miembros tienen la opción de conservar parte del pago vinculado a la producción de cultivos y ganado. Hasta el 25 por ciento de los pagos para cultivos arables, y de 50 a 100 por ciento de los pagos para cría de animales pueden permanecer vinculados o conectados.
Francia y España han utilizado esta opción en el caso de pagos por superficie. Los cerealeros que paran la producción o cambian a la producción de ganado, por ejemplo, reciben solo el 75 por ciento de sus pagos anteriores, y tienen que cubrir los costos de mantener la tierra en buenas condiciones. Pero si continúan con la producción reciben el 100 por ciento de los pagos, más el ingreso por la venta de sus cultivos.
La segunda opción sería obviamente atractiva si los costos de producción variables estuvieran razonablemente compensados por los precios de los cultivos. Esto es especialmente probable en Francia, el mayor productor cerealero competitivo de Europa.
En Estados Unidos, los pagos que contrarrestan los ciclos se administran en conjunto con los pagos directos. Como resultado, trabajan inversamente con los precios del mercado –los pagos son abultados cuando los precios del mercado son bajos y los pagos son menguados o no existen cuando los precios del mercado son elevados.
Para dar cuenta de este tema y evitar magnificar los incentivos a la sobreproducción, se ha propuesto que no debería concederse la ayuda del compartimento verde en combinación con otra ayuda que tenga efectos que causen distorsión del comercio.
El documento de UNCTAD India también señala dos sectores específicos en que se necesitan propuestas adicionales para disciplinar las subvenciones del compartimento verde: pagos desconectados concedidos para flexibilidades en materia de plantación; y disciplinas mejoradas en los programas de servicios generales y ambientales.
La exclusión de ciertos cultivos para determinar el derecho a recibir los pagos desconectados ofrece un incentivo para canalizar la producción hacia cultivos que tengan derecho a la ayuda. El grupo de solución diferencias de la OMC en el caso del algodón de Estados Unidos ha resuelto que las limitaciones a la flexibilidad en materia de plantación se refieren al tipo de producción adoptada por el productor después del período de base y por lo tanto no se adecua plenamente a los requisitos del párrafo 6(b) del Anexo 2.
En la Ley Agrícola 2002, las disposiciones sobre flexibilidad en materia de plantación son las mismas que las de la Ley de 1996, salvo que el arroz silvestre será tratado a la par que las frutas y los vegetales. Así, la violación de las exigencias del párrafo 6(b) del Anexo 2 continuaría incluso en la Ley Agrícola 2002.
La resolución sobre flexibilidad en materia de plantación tiene consecuencias importantes no solo para los pagos directos en Estados Unidos sino también para el programa de pago único de la Unión Europea en el marco de las reformas de 2003 de la Política Agrícola Común. Se ha argumentado que este programa está desconectado y por lo tanto es probable que la Unión Europea reclame el derecho a clasificarlo dentro del compartimento verde.
Sin embargo, el programa de pago único puede ser utilizado para cualquier actividad agrícola con excepción de las frutas, los vegetales y las papas de mesa. El programa, por lo tanto, podría no guardar conformidad con los resultados del grupo de diferencias de la OMC.
En el segundo sector, se dice en el documento que su análisis empírico demuestra que la ayuda del compartimento verde para los programas de servicios generales y ambientales tiene importantes efectos sobre la producción. Sin embargo, las propuestas de negociación realizadas hasta ahora no procuran el fortalecimiento de los criterios para con los cuales definir el derecho a recibir los pagos dentro de esas dos categorías.
En el documento se pide luego a los países que consideren presentar las siguientes propuestas de negociación: (i) La ayuda del compartimento verde para servicios de formación, servicios de divulgación y asesoramiento, servicios de inspección y servicios de comercialización y promoción deberían estar disponibles solo para los agricultores de escasos recursos o de subsistencia.
(ii) La ayuda del compartimento verde a los programas ambientales debería estar disponible solo para los agricultores con predios agrícolas que estén por debajo de un nivel especificado.
Al especificar los criterios mencionados, los grandes agricultores y las explotaciones agroindustriales no tendrían derecho a recibir esos pagos, lo que a su vez limitaría los efectos sobre la producción a un nivel de minimis aceptable, se dice en el documento de UNCTAD India.
En el documento también hay un Apéndice muy útil acerca de la situación actual de las negociaciones de la OMC sobre el compartimento verde. Para cada elemento del compartimento verde el Apéndice hace cuatro cosas: (1) explica lo que las normas actuales de la OMC sobre el compartimento verde dicen acerca de lo que está abarcado y los criterios para tener derecho a la ayuda; (2) luego describe las propuestas presentadas para enmendar los criterios que definen cuando se tiene derecho; (3) describe la importancia de las propuestas y evalúa su utilidad; (4) en algunos casos el documento hace sus propias propuestas.
Los elementos del compartimento verde que son analizados de esta manera en el documento son: servicios generales; constitución de existencias públicas con fines de seguridad alimentaria, ayuda alimentaria interna, pagos directos a los productores, ayuda a los ingresos desconectada, programas de seguro de los ingresos y de red de seguridad de los ingresos, asistencia para el reajuste estructural mediante ayudas a la inversión, socorro en caso de desastres naturales.
Dados los resultados del documento sobre los efectos de distorsión del comercio causados por las subvenciones del compartimento verde, sería útil evaluar si los esfuerzos decididos por reducir las subvenciones “que tienen efectos de distorsión del comercio” (de los compartimentos ámbar y azul) quedarían sin efecto en caso de que los grandes países subvencionadores puedan mantener e incrementar sus subvenciones del compartimento verde.
El estudio no hace ese ejercicio. El mismo equipo de India de la UNCTAD podría complementar su valioso informe realizando una investigación de seguimiento de las consecuencias de sus resultados en las negociaciones de Doha sobre la agricultura.