No. 145 - Mayo 2001

Presiones por una nueva ronda en la OMC

Un gran desafío para el Sur

por Martin Khor

Los panelistas que participaron en marzo en Ginebra en el seminario de la Red del Tercer Mundo sobre "La situación actual de la OMC: perspectiva de los países en desarrollo" subrayaron que el Sur debe resistir a las presiones que se están generando en el organismo comercial con el propósito de lanzar una ronda de negociaciones que incluya nuevos temas. Los países en desarrollo deberían presionar en cambio para que se conceda prioridad a los temas pendientes, en particular los problemas de aplicación, así como las negociaciones y revisiones de los acuerdos existentes.

Las presiones en favor de una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales que incluya nuevos temas es uno de los mayores escollos que enfrentan los países en desarrollo en la Organización Mundial de Comercio (OMC), sostuvieron numerosos embajadores del Sur en las sesiones sobre "Desafíos y prioridades de los países en desarrollo", al igual que en el seminario "La situación actual de la OMC: perspectiva de los países en desarrollo". Este último fue organizado por la Red del Tercer Mundo el 14 de marzo, como preparación para la próxima Conferencia Ministerial de Qatar.

Una de las prioridades de los países del Sur, según los panelistas, debe ser que se acepten y se resuelvan antes de la reunión de Doha algunos problemas de aplicación ya planteados.

La embajadora Halida Miljani, de Indonesia, sostuvo que es importante que la OMC tome ciertas decisiones básicas sobre aplicación antes de la Cuarta Conferencia Ministerial de Doha y que también es necesario atender a la agenda de los países en desarrollo, además de llevar a cabo las revisiones encomendadas. Halida sostuvo que los países en desarrollo tienen razón en temer a varios de los nuevos temas de negociación propuestos por el Norte. El Sur debe adoptar una decisión firme acerca de si las normas de inversión deberían quedar bajo la égida de la OMC, declaró. Es peligroso que asuntos como inversión y competencia se incorporen al ámbito de la OMC y también habría que ser cautelosos antes de entregarle a esa entidad el poder de vigilar la transparencia de las contrataciones públicas.

Halida destacó también que los países en desarrollo deben resistir las presiones en favor del lanzamiento de una nueva ronda de negociaciones y de la inclusión de nuevos temas en la OMC, para lo cual es necesario que exista mayor colaboración entre los afectados.

Los temas de aplicación en el corazón de la OMC

La embajadora de Egipto, Fayza Aboulnaga, sostuvo que los temas de aplicación deben ser la prioridad dado que, a pesar del continuo esfuerzo de los países en desarrollo, los resultados hasta ahora han sido escasos. Sin embargo, ha sido un logro conseguir que estos asuntos sean centrales hoy en la OMC, apuntó. Los países industrializados se han dado cuenta de que los problemas de aplicación son reales y es necesario analizarlos. "Hemos logrado mantener la presión respecto de los asuntos de aplicación y no sucumbimos a las presiones para dejarlos de lado o incluirlos en el contexto más amplio de una nueva ronda" de negociaciones, indicó, pero las decisiones sobre este tema deben tomarse antes de Doha.

Fayza sostuvo que habrá que hacer más esfuerzos para aumentar la transparencia interna en la OMC, para que ese tema pase a ser "el orden del día, todos los días" y se institucionalice como parte del trabajo de la entidad en lugar de quedar librado al estilo particular de cada individuo. Los problemas de Singapur se discuten en grupos de trabajo, lo cual debería mantenerse por un tiempo, ya que aún no están "maduros" para integrar las negociaciones. Fayza recordó que, en la última reunión del Consejo General de la OMC, algunos países en desarrollo dijeron claramente que los asuntos que no estén listos no deben formar parte de la agenda de la Cuarta Conferencia Ministerial.

Ciertos países industrializados declararon que los países en desarrollo oponen los problemas de aplicación para bloquear la posibilidad de que se lleve a cabo una nueva ronda y sostienen que "estamos pidiendo la luna", comentó Fayza. "Yo respondo que en Uruguay (cuando se lanzó la Ronda Uruguay) se nos prometió la luna pero, ¿qué hemos obtenido hasta ahora?", protestó.

Los ataques continuos contra los países en desarrollo y este tipo de actitudes en general minarán el sistema de comercio multilateral; podrían provocar incluso su colapso, advirtió la enviada de Egipto. Según Fayza, los países del Sur en la OMC deben presionar para que se resuelvan las cuestiones de aplicación y los resultados sean tangibles antes de Doha; asegurarse de que sólo se planteen los temas sobre los cuales hay consenso entre los miembros y de que en las futuras negociaciones los beneficios sean mayores que los costos (ya sea en una nueva ronda u otra instancia); y seguir trabajando en forma solidaria con los países pobres y los menos adelantados, superando todo intento de dividir a los países en desarrollo. A pesar de las presiones, "no deberíamos asumir más compromisos de los que podemos digerir", concluyó Fayza.

"No necesitamos una nueva ronda"

El embajador Ransford Smith, de Jamaica, sostuvo que las reuniones ministeriales deberían evaluar la situación del comercio mundial. "No nos parece que organizar una nueva ronda (de negociaciones) sea prioritario", recalcó Smith, oponiéndose al argumento de que se necesitan nuevas rondas tanto en las buenas como en las malas épocas. Smith, que a menudo representa la opinión del Caribe, declaró: "No nos parece que una nueva ronda sea lo deseable. Cuando los tiempos son favorables para la economía mundial, se nos dice que necesitamos una nueva ronda para evitar una vuelta al proteccionismo; cuando los tiempos son malos, oímos que se necesita una nueva ronda para contrarrestar el proteccionismo y sacar a la economía mundial del estancamiento".

La pregunta es: ¿cuándo no se necesita una nueva ronda?, subrayó Smith. "En nuestra opinión, no se necesita una nueva ronda porque hace cinco años llegamos a una estabilidad significativa de liberalización comercial y los compromisos asumidos en aquella ocasión recién se están aplicando en buena parte de los países. Las negociaciones establecidas, la orden de revisar las cuestiones de aplicación y las iniciativas para restituir la confianza (las existentes y otras que podrían contemplarse), son elementos importantes sobre los cuales es necesario trabajar", continuó. "Lo más importante es que no creemos que una nueva ronda general de negociaciones, con nuevos temas, sea lo deseable. Alcanza con observar el plan de trabajo del grupo de negociaciones de agricultura para lo que queda de este año –cinco posibles reuniones, formales o informales- para entender los problemas logísticos y las dificultades más sustanciales que presentaría esto para los países en desarrollo que tienen escasos recursos", agregó el embajador de Jamaica.

El gran desafío de los países en desarrollo es mantener la atención centrada en las negociaciones estipuladas y los problemas de aplicación, además de "limitar los preparativos de la (Conferencia) Ministerial a la revisión y evaluación que nos parece es de orden", destacó Smith. Los países miembros de la OMC tienen derecho a introducir temas nuevos, pero "deberíamos recalcar la necesidad de que haya consenso para aceptar cualquier tema de negociación y, dada la historia reciente y la escasez de recursos de los países en desarrollo, habría que insistir en que toda nueva negociación que se contemple responda directamente a los intereses de los países en desarrollo, además de tener un alcance limitado y manejable", agregó.

El gran desafío es lograr que los preparativos de la Conferencia Ministerial sean transparentes y adecuados, y que los países en desarrollo se mantengan unidos. Toda negociación debe hacerse sobre la base del consenso y para beneficio del Sur.

El embajador Boniface Chidyausiku, de Zimbabwe, estuvo de acuerdo en que las cuestiones de aplicación son centrales en la agenda de los países en desarrollo y en que las decisiones a este respecto deben tomarse antes de Doha. El Sur debería evaluar también el grado de eficacia que podrían tener las negociaciones encomendadas –en agricultura y servicios- y cómo podrían trabajar en colaboración para defender sus intereses de manera sostenible. Esta es la oportunidad de aprovechar la revisión del Acuerdo sobre los Aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPs por su sigla en inglés) para tomar parte en el debate, que ahora se desarrolla mucho más fuera que dentro de la OMC, sobre patentes y medicamentos, a fin de efectuar cambios en el Acuerdo sobre TRIPs y mejorar el acceso a los medicamentos, explicó Chidyausiku. Los preparativos y la agenda para una nueva ronda y los de la Cuarta Conferencia Ministerial son dos cosas diferentes que no deben mezclarse, agregó.

La lección aprendida de la anterior Conferencia Ministerial en Seattle fue que "se necesita transparencia en las negociaciones" para evitar prácticas ya conocidas del pasado, así como también es necesario respetar reglas y procedimientos de la OMC "que no fueron atendidos en Seattle cuando se estableció un grupo de trabajo sobre normas laborales sin antes consultarlo en el plenario. No deberíamos permitir que se nos tome como un dato obvio".

También es necesario que se pongan de acuerdo los funcionarios que representan a los países en desarrollo en Ginebra y sus colegas en los gobiernos. A veces, las negociaciones se cierran con funcionarios de la capital y se excluye a los representantes del mismo país en la OMC, algo que no debería suceder.

Inquietudes de los países menos adelantados

El embajador Ali Mchumo, de Tanzania, sostuvo que el principal desafío que tienen por delante los países menos adelantados es pronunciarse respecto de la propuesta de una nueva ronda, ya que sufren fuertes presiones para aceptarla y deben responder rápidamente. Si se hace una nueva ronda, no habría que incluir nuevos temas que se agreguen a la carga que ya tienen estos países y que no traen beneficios para nadie, agregó.

Las negociaciones sobre aplicación están en marcha y no dependen de que se organice una nueva ronda; dicho proceso continuará después de Doha. Otra de las prioridades para los países menos adelantados es insistir en la necesidad de que se implemente el trato especial y diferenciado más allá de las cláusulas contenidas en los acuerdos de la OMC; y finalmente, es esencial que se mantengan los esfuerzos de mejorar su capacidad para participar en el sistema multilateral de comercio.

El embajador S. Narayanan, de India, señaló que el principal desafío es garantizar que el sistema basado en reglas que se supone es la OMC funcione como tal y no con mecanismos de poder. Si los países en desarrollo se unen, "se puede lograr un sistema más equitativo". Las negociaciones y revisiones ordenadas son suficientes para la agenda actual y alcanzan para convocar una nueva ronda de negociaciones, aseguró Narayanan. El argumento de que una ronda general, con muchos temas, es el único modo de obtener un resultado equilibrado, es una falacia. La Ronda Uruguay fue muy amplia pero su resultado no fue el equilibrio, como se sabe ahora en base a lo que ocurre a diario en los países en desarrollo, explicó.

Si los países industrializados son tan poco sinceros, será difícil reconstruir la OMC, advirtió Narayanan, quien destacó que el Norte se mostró muy reacio a tomar cartas en la crisis de patentes y precios de medicamentos dentro de la propia OMC. Además, insistió, estos países mostraron total indiferencia en el último seminario sobre transferencia de tecnología que tuvo lugar en esa entidad. "A menos que se eliminen las desigualdades actuales de la OMC, no creo en una nueva ronda", concluyó Narayanan, y agregó que los países en desarrollo enfrentan el desafío de unificar criterios para que su voz colectiva sea escuchada.

Chakravarti Raghavan, editor jefe de South-North Development Monitor y presidente de la sesión, opinó que si los representantes de diversos países en desarrollo expresaran su posición tan claramente en la OMC como lo hicieron en el seminario, sus intereses serán respetados. La OMC sólo entiende los "no y no", lo cual hace que no quede lugar para los "sí, pero", que se interpretan como señales de aquiescencia. Si los países del Sur, cuya soberanía económica ya está peligro, no se ponen firmes, corren el riesgo de perder también su soberanía política.

Consideraciones ante la inminencia de Doha

El embajador de Pakistán, Munir Akram, comentó que no es ningún secreto que varios de los actores más importantes de la OMC desean una nueva ronda de negociaciones. Akram advirtió también que, en su opinión, la próxima conferencia sobre países menos adelantados, organizada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), será aprovechada para confundir a esos países y lograr que apoyen la iniciativa de lanzar una nueva ronda de negociaciones más amplia. La Unión Europea es la que ejerce más presión en favor de dicha ronda, con el argumento de que necesita obtener ganancias en el sector de inversiones y en el de competencia para compensar sus pérdidas en agricultura.

Pero también parece claro, sostuvo Akram, que los defensores de todas estas propuestas no saben lo que quieren. Las discusiones indican que existe una confusión política, si no económica, en cuanto a los fines y medios para conseguirlos. "Esta confusión de ellos es la gracia que salva a los países en desarrollo", dijo socarronamente.

Una gran interrogante se cierne sobre los objetivos de Estados Unidos. Su prioridad parece ser el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Pero al mismo tiempo, pretenden "autoridad en las negociaciones comerciales" para una ronda en la OMC. Sin embargo, no está claro cuánto tiempo demorará el Congreso estadounidense en otorgar esa autoridad y, hasta ese momento, el país estará limitado a su capacidad para ejercer presión.

Otra complicación es la distribución del poder dentro del Congreso de Estados Unidos, ya que es probable que los demócratas presionen por negociaciones en torno a trabajo y ambiente, además de querer asegurarse de que estos temas formarán parte de la posición nacional a la hora de negociar. Esto anulará toda posibilidad de una nueva ronda para cualquier grupo de países en desarrollo. Otra de las posibilidades es el cambio que significaría la entrada de China a la OMC. Akram sospecha que "si China no ingresa a la OMC antes de Doha, la posibilidad de que se llegue a un acuerdo allí respecto de una nueva ronda no aumentará ni disminuirá".

Tanto Estados Unidos como la Unión Europea saben que existe un grupo de países en desarrollo con la capacidad necesaria como para resistir a las presiones políticas para aceptar una nueva ronda, apuntó Akram. El desafío es claro. El Sur se vería obligado a aceptar políticas de inversión, competencia, ambiente, trabajo y otras que le serían desventajosas en el contexto de la OMC y de las nuevas estructuras de proteccionismo. En lugar de estar a la defensiva, el Sur debería ponerse a la ofensiva, rescatar asuntos de su interés y desplegarlos sobre la mesa para presionar por negociaciones, recomendó.

Los temas que habría que plantear serían, entre otros, aplicación, los puntos de los párrafos 21 y 22 del texto de Mchumo (borrador del texto ministerial que se preparó para la reunión de Seattle, en 1999) y los elaborados en otros lugares. A los países en desarrollo se les dijo que no se podía hacer nada en ese momento y que debían esperar una nueva ronda. Pero si puede hacerse algo en una nueva ronda, también es políticamente posible hacer algo ahora mismo. El condicionamiento de una nueva ronda es de índole política. El Sur pretendía que se resolvieran algunos de esos temas antes de Seattle y otros suponían que se solucionarían al año siguiente. La opinión de Akram es que hay que insistir en que se resuelvan los problemas de aplicación antes de Doha, mientras que otros piensan que se logrará durante el año siguiente, en la época de la Quinta Conferencia Ministerial. El problema de la aplicación es político y no técnico, así que la solución depende de la fuerza que logren los países en desarrollo uniéndose.

El Sur ha hecho grandes progresos en varios sectores sobre los cuales era obligatorio negociar, como agricultura (para lograr seguridad alimentaria o trato especial y diferenciado); servicios (el suministro de los mismos gracias al movimiento de las personas naturales); y la revisión del Acuerdo sobre TRIPs, junto con los principales problemas de desarrollo relacionados con el tema, que recién empiezan a aparecer, como el asunto de las patentes farmacéuticas, que se encuentra hoy sobre la mesa. Por otro lado, los países en desarrollo deberían formular sus propuestas teniendo en cuenta el comercio y las finanzas, el comercio de productos básicos y otros problemas de desarrollo (lo que se llama una "agenda positiva").

Guiados por la experiencia

El embajador de Uganda, Nathan Irumba, sostuvo que los países en desarrollo deberían guiarse por sus experiencias en el sector de aplicación y de la Ronda Uruguay. Los perjuicios causados por las concesiones hechas en la Ronda Uruguay están muy claros, como lo muestra el caso de los TRIP y los medicamentos genéricos, el propio sistema de solución de diferencias de la OMC y muchos más. La experiencia debería enseñarnos a ser más responsables antes de asumir nuevos compromisos.

Los países en desarrollo necesitan normas internas de competencia y no un sistema internacional que no les servirá de nada. En cuanto a las inversiones, la pregunta que flota en el aire para los inversores no es la existencia o no de un acuerdo, sino las condiciones que impone la economía anfitriona. En cuanto a la próxima Conferencia de la ONU en Bruselas sobre los países menos adelantados, las cuestiones de la OMC no cuentan, a pesar de que dichos gobiernos serán presionados para aceptarlas. Pero ellos forman parte del Grupo de los 77 y mientras se apoyen unos a otros serán capaces de mantenerse unidos.

Hasta ahora, la mayoría de los países en desarrollo se ha mostrado poco entusiasta respecto de la posibilidad de una nueva ronda. Lamentablemente, cada reunión ministerial de la OMC se toma como una oportunidad para lanzar una nueva iniciativa. Las preparaciones para la próxima reunión ministerial y la próxima ronda deberían mantenerse separadas, concluyó Akram.

Prudencia respecto de los temas nuevos

El secretario general de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Rubens Ricúpero, centró su discurso en dos puntos principales. Primero, que la OMC no es la única organización de peso ya que existen otras bilaterales o regionales con consecuencias para los países en desarrollo. Por ejemplo, se logran nuevas cosas a través de acuerdos bilaterales. Y segundo, los problemas de aplicación surgen a partir de los esfuerzos por extender el sistema de comercio multilateral más allá de las áreas de acceso al mercado y liberalización comercial. Por lo tanto, existen asuntos como los derechos de propiedad intelectual y las Medidas de inversión relacionadas con el Comercio (TRIMs) que limitan la flexibilidad de los países en desarrollo a la hora de optar por políticas de desarrollo. Habría que tener todo esto presente mientras en la OMC se discute la posibilidad de incluir temas nuevos.

Ricúpero comentó que sería poco inteligente abrir acceso a los mercados a los países en desarrollo para que luego no se beneficien con las oportunidades comerciales que se les brindan a causa de las nuevas constricciones que pesan sobre ellos. "Por lo tanto, habría que limitar la posibilidad de multiplicar los temas del sistema de comercio", dictaminó.

Ricúpero retomó una idea que había presentado en el seminario organizado por la Red del Tercer Mundo el año pasado. En su opinión, no fue malo que Seattle haya fracasado y que, para los países en desarrollo, cualquier modo de ganar tiempo es positivo. Pero esa ganancia temporal es útil sólo si se aprovecha para prepararse mejor. "Si (el tiempo ganado) se usa para posponer decisiones, tarde o temprano habrá problemas", agregó.

Los países en desarrollo, así como los pertenecientes al Grupo Cairns de exportadores agrícolas, asumieron más obligaciones al término de la Ronda Uruguay con la esperanza de incrementar su acceso al mercado agrícola y de aumentar su participación en el comercio mundial de productos agrícolas. Pero los datos disponibles indican que ese aumento ha sido de apenas un punto porcentual, es decir, "demasiado pequeño para todo el sufrimiento, los sacrificios, y el esfuerzo invertido en las negociaciones", protestó Ricúpero, en base a su experiencia como negociador de Brasil. Para entender por qué sucedió esto, los países del Sur deben analizar exhaustivamente el pasado, llegar a un diagnóstico correcto y aplicar el resultado a sus problemas y obstáculos actuales.

Durante la Ronda Uruguay, los países en desarrollo se reunieron a menudo y discutieron profundamente cada tema. Si bien no compartían todos los puntos de vista, fueron capaces de realizar una evaluación clara y la gente sabía qué era lo que negociaban. Los países interesados en agricultura o textiles pensaron que obtendrían un valor agregado, pero al término de las negociaciones, los resultados no fueron satisfactorios.

Enfoque plurilateral

Ricúpero sugirió también que es necesario realizar una cuidadosa evaluación sobre el motivo por el cual la Ronda Uruguay fue lanzada como un "emprendimiento individual" y concluyó en 1993 como un "emprendimiento individual", que todos debieron firmar y cuyas obligaciones fueron aceptadas por todo el mundo. Esto fue comparado con la experiencia de la Ronda de Tokio anterior, cuando los países no estuvieron obligados a firmar todos los acuerdos que se aprobaron y había ciertos acuerdos y códigos plurilaterales.

Un ex negociador de Estados Unidos ante el GATT (organismo predecesor de la OMC), que hoy trabaja en el sector privado, dijo que el ingreso de los países menos adelantados en la OMC era un error porque sus beneficios serían escasos y no podían cumplir con sus obligaciones. En esa línea, Ricúpero se preguntó si alcanzará con tener acuerdos plurilaterales en nuevos sectores para aumentar la flexibilidad. Este asunto, agregó, requiere un prolijo análisis y habría que hacer un diagnóstico sobre lo ya pasado, antes de sacar conclusiones.

Raghavan se refirió también a la pregunta de un participante sobre el "emprendimiento individual" y a las opiniones del economista Gerry Helleiner, que participó en las últimas Conferencias Raul Prebisch sobre ese tema, organizadas por la UNCTAD. El editor sostuvo que la expresión "emprendimiento individual" y el compromiso de acompasar el ritmo de las negociaciones de bienes (donde se aplicó la medida) y servicios (que quedó aparte), surgidos en la época de lanzamiento de la Ronda Uruguay, habían sido negociadas entre India y Brasil, por un lado, y por la Unión Europea, Estados Unidos y otros, por otro lado. Raghavan entró en contacto con el ex embajador de India ante el GATT, J.S.P. Shukla, luego de la conferencia de Helleiner, y Shukla le explicó la historia.

Los países en desarrollo no deberían volver a caer en la trampa de incluir temas de inversión o cualquier otro en la lista de negociaciones de la OMC, ni siquiera cuando se presentan como acuerdos plurilaterales, para no encontrarse luego frente a mayores desequilibrios y más presiones para aceptar dichos acuerdos.

En cuanto a la obtención de un acuerdo plurilateral de inversiones o la reducción aún mayor de su alcance, estipulando apenas "transparencia", Raghavan sostuvo que los países en desarrollo correrían serios riesgos si lo aceptaran. Citó a ideólogos del liberalismo, como Jagdish Bhagwati y T.N. Srinivasan, que admiten que la protección de la propiedad intelectual (en su forma "relacionada con el comercio") no debe incluirse en el sistema de comercio, y sostuvo que entonces no tiene sentido tratar de incorporar las inversiones.

Si se incluyen las inversiones en el ámbito de la OMC para proteger los derechos de los inversores y los propietarios del capital, sobre la base de que la inversión está relacionada con el comercio y el crecimiento, entonces habría que incorporar también los derechos de los trabajadores y las mujeres, la protección de la igualdad entre los géneros y otras cuestiones sociales, para mantener el equilibrio. Las ONG de los países en desarrollo que se oponen ahora a estos asuntos –porque temen que el sistema de comercio quede sobrecargado- se verán obligadas a unirse a los intentos de agregar los problemas laborales y de otro tipo al ámbito de la OMC, concluyó.