No. 126/127 - Octubre/noviembre 1999

Organización Mundial de Comercio

UE desea un "comienzo nuevo" de normas de inversión

por Chakravarthi Raghavan

La Unión Europea propuso un marco multilateral de normas sobre inversión en la Organización Mundial de Comercio (OMC), aun cuando en el FMI la tendencia es a buscar la convertibilidad de las cuentas de capital. Los beneficios anunciados de la inversión extranjera directa (IED) sobre los que se basa esta embestida en materia de liberalización de las inversiones, sin embargo, han sido cuestionados por varios estudios e informes que indican que la IED puede no ser tan estable ni inducir al crecimiento como anuncia la opinión predominante.

La Unión Europea propuso que en la Organización Mundial de Comercio (OMC) se instaurara un marco multilateral de normas que rijan la inversión internacional, y la inclusión de este tema en la agenda de la nueva "Ronda del Milenio", cuyo lanzamiento propone para la fecha coincidente con la reunión ministerial de Seattle (30 de noviembre al 3 de diciembre de 1999). La Unión Europea y los estados miembros han decidido poner punto final a las negociaciones sobre un Acuerdo Multilateral de Inversión (AMI) en el marco de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), y desea "hacer un inicio completamente nuevo sobre este tema en la OMC", declaró Peter Carl, subdirector general de Relaciones Exteriores de la Unión Europea en Bruselas, el 28 de julio.

Una diferencia importante entre las negociaciones sobre el AMI de la OCDE y las negociaciones propuestas en la OMC, manifestó Carl, era que estas últimas estarían confinadas a la IED y excluirían todo lo que tuviera que ver con la inversión en cartera y otras corrientes de capital. No obstante, varias instituciones internacionales como la UNCTAD y el Banco de Pagos Internacionales (BPI), así como especialistas financieros, fundamentaron en una serie de informes y estudios que no es posible -en la era actual de mercados financieros interconectados y de instrumentos financieros tales como los derivados extrabursátiles- aislar y distinguir entre la IED y otras formas de corrientes de capital y financieras. Por ejemplo, en su Boletín Económico Nº 1, de 1999, la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas señaló que las distinciones entre inversión a corto y largo plazo tienen cada vez menos que ver con la convertibilidad de la cuenta de capital en la medida en que puede utilizarse el acceso a los mercados modernos de derivados para reducir las diferencias de liquidez entre distintos activos. Carl reconoció este problema de distinguir entre la IED y otras formas de capital, pero argumentó que podía establecerse esa distinción en un acuerdo de la OMC.

La Unión Europea también quería que para la IED se aprobara sólo un trato nacional posterior al establecimiento -y no derechos previos al establecimiento-, y que se le dieran derechos plenos a los países para regular y controlar las actividades de sus inversores de conformidad con los objetivos de su política nacional.

Según lo manifestado por Carl, la Unión Europea, también manteniendo un diálogo importante con la sociedad civil y las ONG radicadas en Europa, había examinado sus objeciones (con relación al AMI) y había entendido que podría lograrse una fórmula de avance tomando en cuenta las inquietudes de la sociedad civil. En cuanto a los diversos estudios e informes recientes de eminentes economistas e instituciones (Dani Rodrik, de Harvard, Michael Mortimore, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y economistas en la Comisión Económica para Europa) que atestiguan que "no hay evidencia empírica" de que la IED o la liberalización de la IED produzca el crecimiento y el desarrollo de los países del Sur en desarrollo, Carl los desestimó como "los informes que hacen los economistas desde sus oficinas con aire acondicionado", y dijo que los países en desarrollo querían la IED.

La respuesta parecía dar a entender que si los países en desarrollo querían la IED, debía ser porque era buena, y por tanto un motivo para redactar normas sobre ella en la OMC.

Iniciativas de los países industrializados

La propuesta de la Unión Europea, según se manifestó al Consejo General en el proceso preparatorio de Seattle, es una versión de alguna manera mitigada de sus planteos originales (de las reuniones de Marrakech, Singapur y la reunión ministerial de Ginebra) de incluir la inversión en la agenda de la nueva "Ronda del Milenio" de negociaciones comerciales. Si bien más modesta que la propuesta avanzada con bastante alboroto por el Comisario de Comercio de la Unión Europea, Leon Brittan, en las Conferencias Ministeriales de Singapur y Ginebra, la propuesta está cuidadosamente redactada como para lograr introducir el tema de inversión en la OMC, con miras a ampliar más tarde su campo de acción.

Japón ya hizo una propuesta similar en febrero, ante el Consejo General. En la propia Punta del Este (donde se iniciaron las negociaciones de la Ronda Uruguay), Japón había procurado incluir disciplinas de largo alcance en el sistema de comercio, bajo la "rúbrica de inversión relacionada con el comercio", para incrementar los derechos de los inversionistas y restringir los derechos de los gobiernos a regular las inversiones. Ahora ha vuelto a la carga con su propuesta de "Comercio e Inversión". Desde Punta del Este y la creación de la OMC, todos los países industrializados abandonaron la "hoja de parra" con la que tapaban sus intentos de introducir temas nuevos en la OMC con el argumento de que eran "relacionados con el comercio". Ahora los llaman "Comercio y"...

El documento de Japón hacía referencia a que la inversión es una herramienta fundamental de la estrategia comercial empresarial, y que su ritmo de circulación aumenta a medida que se profundiza la "globalización de las economías"; que el papel de la inversión está cobrando importancia en la economía mundial; y que la IED, en particular, asegura corrientes estables de capital a largo plazo, incrementando la transferencia de tecnología y contribuyendo al desarrollo económico tanto del país receptor como del país de origen. Estados Unidos, en los preparativos del encuentro en Punta del Este y la Ronda Uruguay, veía a los TRIP (Aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, o ADPIC en sus siglas en español), al comercio de servicios y a la inversión relacionada con el comercio, como temas sustituibles e interrelacionados que, bajo uno u otro rostro, le reportaban ganancias a sus empresas y les permitían entrar en las economías de los países en desarrollo y controlarlas.

Después de la OMC y del resultado del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS, por sus siglas en inglés), referido a un enfoque de compromisos "positivos" con un piso definido y sujeto a calificaciones, Estados Unidos dirigió su mirada a la OCDE, para lograr un acuerdo de inversión de "calidad elevada". Después del fracaso de las conversaciones de la OCDE, y con indicaciones claras de que las conversaciones en la OMC concentrarían una clara oposición de las ONG al sistema de comercio (y la propia reunión de Seattle), el Departamento del Tesoro de Estados Unidos parece ahora estar volviendo una vez más al Fondo Monetario Internacional (FMI) y a sus propuestas de convertibilidad de la cuenta de capital.

Las propuestas de la Unión Europea y el Japón para las conversaciones y las normas en materia de inversión en la OMC y como parte de la Ronda del Milenio, deben ser vistas dentro de este contexto. Las propuestas y opiniones de la Unión Europea, si bien presentadas en formulaciones abiertas que podrían confundir a los demás, dejan en claro, aunque aparentemente sin una justificación teórica o política, que lo que se busca es conseguir transparencia, trato no discriminatorio y nacional para los inversionistas extranjeros, principios cuya conveniencia, siquiera en el sector del comercio de mercancías, está siendo cuestionada nuevamente.

En su documento, que fue adoptado para su discusión en el Consejo General, la Unión Europea explicó que la razón por la que desea el tema en la OMC es la "ventaja innegable" que éste tiene en términos de su mecanismo de Entendimiento de Solución de Diferencias -con potestades de aplicación y disposiciones de represalia cruzada- y los principios básicos de no discriminación. La Unión Europea sugiere que ha llegado la hora de que la OMC establezca un marco multilateral de normas que rijan la inversión internacional para asegurar un clima estable y predecible para la IED en todo el mundo. El marco de la OMC debería centrarse exclusivamente en la IED, dice la Unión Europea, si bien reconoce la dificultad de establecer distinciones precisas entre los movimientos de capital a corto plazo y la IED.

La Unión Europea también argumenta que el marco de la OMC debería preservar la capacidad de los países receptores por regular la actividad de los inversionistas -sean extranjeros o nacionales- en su territorio, tomando en cuenta los intereses de la sociedad civil, incluso las responsabilidades de los inversionistas. Podría ser hasta necesario tener que repensar las normas de protección de la inversión para preservar la capacidad de los países receptores de regular, "de conformidad con los principios básicos de la OMC, el ejercicio de la actividad económica en su territorio".

Si bien esto aparentemente concede a los países el derecho a regular a los inversionistas, la referencia a los principios básicos de la OMC, combinada con el reclamo de un trato nacional y no discriminatorio, sugeriría que los países receptores pueden regular a los inversionistas extranjeros sólo en la misma medida que a los inversionistas nacionales. Más allá de la validez que esto pueda tener en las relaciones entre los países industrializados, la experiencia de los 80 y los 90 demuestra que la industrialización de los países en desarrollo y la acumulación de capital dentro de esos países exige un trato discriminatorio entre las empresas nacionales y extranjeras, a favor de las primeras. La Unión Europea deja en claro que para sus estados miembros, la "no discriminación es el eje de un régimen de inversión abierto y eficiente".

El documento de la Unión Europea tampoco se pronuncia sobre las "responsabilidades" y obligaciones de los países de origen con respecto a las actividades de sus inversionistas.

La necesidad de repensar

De hecho, existe un creciente apoyo entre los expertos y economistas de los países en desarrollo a la opinión de que si bien la liberalización comercial y las reducciones arancelarias, como propuesta general, podrían ser útiles para promover la "eficiencia" y la competencia, para los países en desarrollo, industrializar y crear empleo y aumentar las ganancias tal vez le implique rever algunas de las normas, conceptos y principios del GATT, por lo menos en su aplicación en esos países.

Incluso parte de las viejas teorías comerciales de la ventaja comparativa y la división internacional del trabajo en presencia del movimiento de mercancías y la inmovilidad de los factores de producción, debe ser repensada en la era de la "globalización", donde no hay ningún estado, a escala mundial, que adopte medidas compensatorias para redistribuir los beneficios. Tal vez se imponga un replanteo y un cambio de los principios del GATT sobre compromisos arancelarios y apertura del mercado, así como de las teorías de las "expectativas legítimas" de los socios comerciales cuando se intercambian e imponen concesiones, y de "compensar" a los interlocutores comerciales en los casos en que deban elevarse los aranceles, aun temporalmente para brindar protección a industrias nuevas. De lo contrario, los países en desarrollo se encontrarían atascados en la punta más desfavorecida de la división internacional de trabajo, como taladores de madera y extractores de agua para los países ricos y sus capitales, e incapaces de salir de la creciente marginación de los países y pueblos. Incluso un compromiso del tipo GATS daría como resultado un "congelamiento" del mundo en desarrollo en esa parte más desfavorecida de la división internacional del trabajo, o incluso que tengan que pagar una compensación por encima de sus posibilidades si repiensan sus políticas y planean introducir cambios.

El documento de la Unión Europea también desea que se conceda protección a la inversión a través de las normas de la OMC, pero acepta que es necesario mayor reflexión en esto, ya que "en algunos casos han estado sujetos a interpretaciones inesperadas y controvertidas", presumiblemente una referencia a la experiencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en que los inversionistas enjuician a los gobiernos sobre la base de que las políticas de estos últimos les provocaron pérdidas o les impidieron la obtención de ganancias. La Unión Europea aparentemente concede que las normas de inversión de la OMC deberían permitir a los países receptores regular a los inversionistas, pero "conforme a los principios básicos de la OMC", términos vagos que los grupos especiales de solución de diferencias de la OMC utilizan para ampliar la jurisdicción de la OMC y frenar las acciones por parte del Estado de los países miembros.

No tan beneficioso

El documento de la Unión Europea llega en un momento en que muchos de los anunciados beneficios de la IED para los países en desarrollo comienzan a ser cuestionados por varios economistas e instituciones. Esta ideología neoliberal cobró fuerza a fines de los 80 y en los 90, y ha pasado a formar parte del marco de política "mayoritaria" del Consenso de Washington, un dogma incrustado en los países en desarrollo y las economías en transición: que la liberalización de la IED genera crecimiento y desarrollo; que la IED no crea deuda; que la IED (junto con un aumento de la protección de los derechos de propiedad intelectual) desemboca en transferencia de tecnología que beneficia al país receptor; y que la IED, con la competencia y eficiencia que trae, contribuye al bienestar social.

Ha habido varios estudios e informes bien fundados que presentan serios cuestionamientos a esta visión de la IED. La ECE, en su boletín de mayo, en un panorama centrado en la liberalización del comercio y la liberalización de los mercados de capital internacional, señaló que "muchas de las políticas recomendadas por el consenso de la 'mayoría' se han acercado peligrosamente a dogmas basados en modelos simplificados y con pruebas incompletas. La certeza con la cual los proponen no se refleja en la evidencia empírica disponible".

En un documento de política publicado recientemente, "Making Openness Work" (Poniendo a funcionar la apertura), Dani Rodrik señaló que no hay pruebas de que la IED sea un motor de crecimiento y que es equívoco y posiblemente peligroso pedirles a los países en desarrollo que corran detrás de la IED. La UNCTAD, en su Informe anual sobre Comercio y Desarrollo, se centra en los recursos externos para el desarrollo y, en ese contexto, en una gama de temas de comercio e inversión, que estaría pronto para las negociaciones previas a Seattle.

En un seminario realizado en la Universidad Columbia, de Nueva York, el secretario general de la UNCTAD, Rubens Ricúpero, dijo que si bien los países en desarrollo buscan "mayores inversiones" -y no fusiones y adquisiciones que conduzcan al vaciamiento y al desempleo- así como el acceso a la formación en tecnología, finanzas y administración, necesitan más flexibilidad en el tratamiento a la IED. La IED, dijo Ricúpero, es un fenómeno complejo y "es imposible prever qué políticas serán necesarias para enfrentar sus consecuencias, positivas o negativas, en el futuro". Esta opinión sugiere que incluso un enfoque propositivo de los compromisos del GATS en materia de IED en la OMC reduciría la flexibilidad para los países en desarrollo.

En el mismo seminario, un economista defensor del libre comercio, Arvind Panagariya, de la Universidad de Maryland, cuestionó la opinión de que la inversión y el comercio podrían ser tratados de manera similar, diciendo: "En el comercio tú ganas acceso a mi mercado y yo al tuyo. En la inversión, hay países de origen y países receptores, que obtendrán diferentes tasas de beneficios de la existencia de normas internacionales de inversión". Incluso se han cuestionado las correlaciones estadísticas entre crecimiento de la IED y crecimiento económico.

En una columna de opinión de las Notas CEPAL, el funcionario a cargo de las estrategias empresarial y de inversión del órgano regional de la ONU, Michael Mortimore, señaló que los ingresos de IED a la región en los 90 fueron 13 veces mayores que en los 70, pero el crecimiento económico promedio de los 90 fue 50 por ciento menor. Él lo atribuye al hecho de que la IED no produjo la formación de capital fijo bruto sino una transferencia de los activos existentes, mientras que los fondos obtenidos por los gobiernos regionales a través de la privatización se destinaron a financiar el desequilibrio de la balanza de pagos. La IED, según Mortimore, sólo realizó una modesta contribución al desarrollo industrial y los modelos de exportación basados en los recursos naturales o la materia prima industrial derivada de ellos sólo reprodujo los esquemas de enclave existentes.

Estabilidad de la IED

La UNCTAD, a fines de los 80 y en los informes y documentos para la Novena Conferencia en Midrand, ha sugerido que la IED es un instrumento que no genera deuda y que si no hay ganancias tampoco hay egresos del país. Aparte de los argumentos y preguntas sobre la "transferencia de precios" (y, en el contexto de la OMC, el inevitable egreso si la empresa tiene el derecho de traer insumos de otros lados), el argumento de que la IED no genera deuda y por lo tanto es más estable, parece equívoco.

La mayoría de los datos sobre IED citados o utilizados se derivan de los datos de balanza de pagos del FMI. Y el informe del personal del FMI sobre Polonia (en abril de 1999), llamó la atención sobre este problema de los datos. "Al utilizar los datos de la balanza de pagos para la IED", se señala en el informe, "es importante reconocer que esos datos, según la definición del FMI, incluyen tres categorías: aportación de fondos propios (que corresponde en gran medida a la nueva inversión), reinversión de ingresos (los ingresos de una filial en el exterior son considerados como exportaciones de un servicio por el país de origen, y lo que es retenido en el país receptor es tratado como un ingreso de capital) y las corrientes de deudas al interior de la compañía. Así, los datos sobre IED bien pueden sobreestimar la cantidad de inversión en capital "estable". Generalmente no hay datos disponibles sobre el vencimiento de los préstamos al interior de la compañía -y en Polonia no hay restricciones sobre los préstamos a corto plazo de esta naturaleza".

El informe del FMI muestra que a medida que la IED aumentó, también lo hicieron los préstamos, y el ritmo de préstamos a la IED aumentó del siete por ciento en 1991 al 13,4 por ciento en 1992 y 23,7 por ciento en 1993, bajando al 21,1 por ciento en 1994 y 18,2 por ciento en 1995, y volviendo a subir a 24,4 pro ciento en 1996 y 36 por ciento en 1997. El informe señala que el capital de deuda externa de Polonia aumentaría más del 10 por ciento si se incluyera el capital de créditos asociados con la IED. Y si bien los préstamos y las deudas al interior de la compañía pueden ser del sector privado -y por lo tanto no serían considerados un pasivo del estado-, las recientes experiencias de la crisis asiática demuestran que las calificaciones del país realizadas por las agencias calificadoras tienen en cuenta esas exposiciones sobre la deuda del sector privado. En esa medida, el margen de riesgo -tanto de los préstamos privados como públicos- varía en cada país y existe un costo oculto para él.