No. 107 - Marzo 1998

América Latina

El marco regulatorio del sector eléctrico

El 3 de marzo se celebró en Montevideo una Mesa Redonda sobre la Banca Multilateral y el marco regulatorio del sector eléctrico, organizada por el Instituto del Tercer Mundo y el Centro de Estudios Uruguayo sobre Tecnologías Apropiadas. A continuación reproducimos la intervención de Ricardo Carrere, coordinador regional del proyecto internacional "Energía y Banca Multilateral de Desarrollo", en la apertura de la mesa redonda.

El Instituto del Tercer Mundo y el Centro de Estudios Uruguayo sobre Tecnologías Apropiadas han organizado en forma conjunta esta mesa redonda. Antes que nada quería explicar por qué convocamos a esta mesa redonda y en qué marco lo hacemos. Las organizaciones no gubernamentales (ONG), tanto uruguayas como internacionales, hemos venido trabajando durante años en el seguimiento de las políticas y los proyectos de la banca multilateral de desarrollo, en particular en nuestro caso el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Lo primero que se hizo a partir de las ONG ambientalistas fue analizar el tema de los impactos que tenían los préstamos del Banco Mundial en particular, en el área ambiental. Por ejemplo, el Banco Mundial daba financiamiento para grandes represas hidroeléctricas en algunos países como Brasil o países asiáticos y esto generaba grandes impactos ambientales, como la destrucción de enormes áreas de bosques por la inundación que conllevaba y sobre la vida de la gente local. Empezaron a verse aspectos muy negativos de esa política y se trató de influenciar a los bancos para modificar en algo sus créditos.

Otro tipo de préstamos también muy común que fue criticado, fue para la apertura de grandes carreteras hacia las selvas en particular, que también daban lugar después a procesos de deforestación, quema de bosques, destrucción de biodiversidad, afectación de la vida de las poblaciones locales.

Ese fue el primer enfoque de las ONG.

Naturalmente, era inevitable que a partir de esa visión de la preocupación ambiental surgiera una preocupación social. Se empezó a ver que el tema no era la desaparición de especies o de bosques o de áreas silvestres, sino que había impactos sobre la gente que habitaba esas áreas. Y a su vez se empezó a ver más lejos y se vio que otros préstamos, que aparentemente nada tenían que ver con las áreas silvestres o con la gente, impactaban sobre la gente, como por ejemplo el tema del ajuste estructural, que producía grandes movimientos al nivel del empleo, gran cantidad de desempleo en muchos países, generando presiones sociales que a su vez generaban presiones ambientales.

El énfasis que se puso en una primera instancia, era atacar aquellos temas que podían ser más útiles para que la población civil tomara cartas en el asunto, en primer lugar, el tema de la información. Los Bancos eran, al igual que lo sigue siendo hoy el Fondo Monetario Internacional, muy cerrados en cuanto a permitir el acceso a su información, que la gente supiera qué proyectos estaban barajando, en qué temas pensaban invertir sus préstamos. Entonces se puso el énfasis en que los Bancos tenían que tener una política de apertura de información, de disponibilidad de información.

Lo mismo en el tema de participación. Se entendía que si los préstamos eran para el desarrollo, y el desarrollo implica mejora de la calidad de vida de la gente, tenía que haber participación de la gente en la definición de su propio destino y qué tipo de desarrollo querían.

Eso fue todo un proceso de años que empezó a dar sus frutos. Las ONG, pese a no ser representativas de ningún país, pese a no ser representativas de ningún sector social en particular, como era el actor más visible y que esta interactuando con los Bancos, fue aceptado como interlocutor válido por estos organismos.

Ahora bien, ¿por qué los Bancos estuvieron en el punto de mira de las ONG? Primero porque los Bancos son los que determinan en gran medida las políticas de desarrollo de los gobiernos. ¿Por qué? Porque son la fuente de financiamiento más fácil que tienen los gobiernos, estén o no endeudados externamente, tengan o no capacidad de captación de inversiones de otros lados. Los Bancos -en nuestro caso el Banco Mundial y el BID- son los que dan préstamos a más largo plazo, con las mejores tasas de interés, con condiciones en general un poco mejores que las que se pueden obtener en la banca privada, pero más que eso, a los que se puede acceder más fácilmente. Por lo tanto, esto le da a los bancos una posibilidad de influenciar mucho el modelo de desarrollo y las prioridades de desarrollo.

En este momento nosotros entendemos que los bancos son cruciales y cumplen el objetivo de modificar todo el modelo de desarrollo anterior para adaptarlo a las nuevas necesidades del mundo actual, visto desde las transnacionales. O sea, lo que se está buscando es que en todos nuestros países haya ajuste estructural que implica apertura del mercado, que implica privatizaciones, que implica políticas de exportaciones para generar divisas, globalización, etc.

Incluso, los bancos son conscientes de que muchas de estas políticas están creando tensiones sociales muy agudas, como las privatizaciones a ultranza, como fue en el caso de Argentina y que esto puede llevar a explosiones sociales. Como son conscientes de eso, también están dando préstamos, no ya para el desarrollo, sino para mitigar los impactos sociales, préstamos para erradicar la pobreza, etc.

Y los bancos parten de supuestos que no son necesariamente compartidos. Por ejemplo, en el dossier que repartimos, el BID plantea, en la cita que extrajimos del documento de estrategia energética, que "hay una aceptación casi universal del nuevo paradigma sobre el papel del Estado en la economía". En el caso concreto de Uruguay, hubo un plebiscito, donde el 70 por ciento del pueblo uruguayo dijo que no estaba de acuerdo con el nuevo paradigma sobre el papel del Estado. Sin embargo el BID no toma eso en cuenta. Y peor aún, nuestro gobierno tampoco lo tomó en cuenta en su momento. La revista "Privatizaciones en América Latina" del año 1994, que fue distribuida en la Asamblea Anual del BID en Guadalajara, tiene un articulo escrito por una economista de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de Uruguay, donde muestra o intenta mostrar todo lo que se estaba privatizando en Uruguay y no menciona una sola palabra de que acá hubo un plebiscito. O sea que están tratando de mostrarle al Banco que en el Uruguay se está cumpliendo con el requisito de privatizar. Uno lee esto y llega a la conclusión de que el Uruguay está privatizando.

Ahora, ¿cuán importantes han sido las victorias, si se pueden llamar así, que han obtenido las ONG? El trabajo de las ONG resultó en que los Bancos, el Banco Mundial en 1994 y el BID aprobaron en 1995 una política de acceso a la información, de disponibilidad de información. Eso significa que hoy nosotros podemos acceder a todos los proyectos de préstamos y políticas de los bancos, podemos saber en qué país está dando préstamos, para qué tipo de cosas.

También hubo bastante éxito en el tema de la participación y consulta a las poblaciones afectadas por los proyectos y políticas de los bancos. Si bien esto todavía es bastante relativo, por lo menos se están implementando mecanismos para que en algunos proyectos, no en todos todavía, sea obligatorio que el Banco convoque a las poblaciones civiles de alguna forma y les pida su opinión sobre el proyecto y escuche sus reclamos en cuanto a qué cambios sugieren al proyecto, si están de acuerdo a no con el proyecto.

También hubo un gran avance en el tema ambiental. El Banco Mundial en particular tiene unas reglas bastante estrictas en materia ambiental sobre todos los proyectos que puedan tener algún impacto sobre el medio ambiente.

Y a su vez también hubo éxito en el tema de los pueblos indígenas. Aunque parezca mentira, previo a la reunión del BID en Guadalajara, el documento del BID no tenía una sola mención de los pueblos indígenas y se incluyó eso porque un representante indígena argentino planteó que no podía ser que para América Latina, que tiene un porcentaje enorme de población indígena, el BID no tuviera ninguna cláusula. Y se logró que en el documento oficial de la asamblea anual del BID en Guadalajara se incluyeran el tema indígena.

Ahora, ¿por qué estamos nosotros en esto ahora? Gran parte del trabajo de las ONG sobre los bancos ha sido genérico y ahora se ha empezado a trabajar en áreas más sectoriales. Una de las áreas seleccionadas fue el tema energético. Un conjunto de ONG elaboraron hace un año y medio un proyecto que tiene dos etapas. Una primera etapa fue de investigación, que ya se cumplió, y una segunda etapa es de interacción con los bancos, tratando de presionarlos para implementar primero cambios en sus políticas energéticas y cambios en el tipo de proyectos que financia en esta área.

El proyecto tiene un secretariado en Holanda y abarca ONGs de Asia, Africa, América Latina y de Europa Central y del Este. En América Latina hay cuatro estudios de casos: en México, Colombia, Brasil y Uruguay. A su vez se hizo un estudio regional que se lo encomendamos a Luis Stolovich, donde se profundiza en el tema.

En relación con el referéndum, ¿qué tiene que ver con él todo el trabajo que hemos venido haciendo? ¿Qué utilidad tiene? ¿Qué podemos aportar nosotros a este proceso?

Nosotros entendemos que aquí hay tres grandes temas: un tema es el del marco regulatorio del sector eléctrico. Y acá es importante saber, entender bien el papel que han cumplido y cumplen los Bancos en que haya un marco regulatorio. Da la casualidad de que en toda América Latina, en toda Asia, en toda Africa, a todos los gobiernos se les ocurrió al mismo tiempo que hacía falta aprobar en el parlamento un marco regulatorio para el sector eléctrico o energético. Si ustedes ven en el dossier la parte de las citas que extrajimos del documento de políticas del Banco Mundial sobre el tema energético, ahí dice que el marco legal es un requisito de todos los prestamos para electricidad. O sea que el Banco Mundial no va a dar un préstamo para el sector eléctrico, si el país previamente no aprueba un marco regulatorio. Entonces es una imposición. Lo mismo se nos dijo en una reunión que tuvimos en Washington, en cuanto a que el BID exige o va a exigir como condición previa para cualquier préstamo al sector eléctrico que el país haya aprobado el marco regulatorio. Simplemente quiero mencionar que lo que se busca con el marco regulatorio, que lo dice si leen detenidamente la estrategia energética del BID y la política del Banco Mundial para el sector eléctrico, se ve claramente que lo que se busca es permitir el ingreso de los capitales privados al sector energético, que es un sector de gran importancia económica.

El segundo tema, en el que pensamos que nuestro proyecto tiene relación con el referéndum en Uruguay, consiste en ver el tema energético a nivel regional. Nosotros pensamos que no se puede entender lo que pasa en Uruguay sin entender lo que está pasando en América Latina. La política de ambos bancos es muy clara en este sentido y los bancos están impulsando tres elementos fundamentales y muy claros. El primero es la privatización; lo que dicen en teoría es que apoyan o la privatización o la corporatización. Y por corporatización entienden que las empresas del Estado se convierten en algo más parecido a la empresa privada que a la empresa pública. De hecho lo que buscan es que tengan por lo menos una mentalidad empresarial privada o que sean directamente privadas, o que permitan, en el peor de los casos, el ingreso de cierto porcentaje de capitales privados a esos sectores -que es lo que se está planteando ahora para UTE, la empresa estatal de energía uruguaya-, del 40 por ciento por ejemplo de una empresa privada.

El segundo tema que están impulsando los bancos muy activamente es el tema de la integración energética. Y el tercero es el tema del gas natural, publicitado como energía limpia, que en realidad no es una energía limpia, sino simplemente una energía menos sucia que el petróleo y el carbón.

Si uno mira el mapa de América Latina en este momento ve, o se puede imaginar, una cantidad enorme de trazados de gasoductos que van desde México hasta Estados Unidos, atraviesan toda América Central, van de Venezuela a Colombia, de Perú a Bolivia, de Bolivia a Argentina y a Brasil, de Argentina a Uruguay, de Argentina a Chile, etc. Hay toda una red de gasoductos que forma parte del plan estratégico de estos bancos de integrar energéticamente la región.

Lo que a nosotros nos interesa en este momento es el tema energético a futuro. Nosotros entendemos que esta no es la ocasión más propicia para ponernos a discutir el tema energético en su totalidad, pero sí entendemos que en el marco de esta discusión que se va a dar de ahora hasta junio o de ahora a noviembre, el tema energético va a estar sobre la mesa y es un buen momento para que el pueblo uruguayo lo tome, que sus organizaciones lo tomen, que se discuta, que se conozca más y se entienda más sobre el tema. Porque este tema de la energía no está en este momento en la cabeza de la gente; sí lo está el tema del marco regulatorio, pero no el tema energético en general, ni está tampoco en el grueso de los partidos políticos que no tienen una política clara respecto al tema.

Nosotros en el tema energético queremos incluir dos grandes temas que van más allá del económico, que es el único que está planteado en éste momento: el ambiental y el social. El modelo energético actual ya se sabe que es claramente insustentable desde el punto de vista ambiental y social. El efecto invernadero es bien conocido por todos, sin embargo seguimos utilizando energías fósiles y fomentando el efecto invernadero. El tema de la contaminación de las ciudades es bien sabido que afecta la salud de la gente y eso sigue creciendo en importancia. La destrucción de los bosques y los pueblos que los habitan por la explotación petrolera, por ejemplo, está pasando en Ecuador ahora con grandes incendios y muerte de personas porque se rompió un oleoducto y también la culpa la tiene el fenómeno del Niño. La contaminación del agua, y tantos problemas más, son todos fenómenos que tienen que ver con un modelo energético insustentable.

Nosotros queremos influenciar en los bancos desde este proyecto, para que dirijan sus préstamos al fomento de energías limpias y renovables. Entendemos que los bancos no han sido tan exitosos en promover un modelo privatizador, que ahora los préstmos de los bancos multilaterales pueden ser sustituidos por capitales privados, que son los que tienen que invertir. Por lo tanto, pensamos que los bancos de desarrollo en este momento estarían en condiciones de dirigir sus créditos a fomentar energías limpias y renovables, en las que el sector privado no está dispuesto a invertir porque implican ciertos riesgos.

El segundo aspecto en que entendemos que los bancos podrían apoyar mucho para solucionar estos problemas, es el de la eficiencia energética. Si vemos el caso de Uruguay, por ejemplo, parece que no hubiera ninguna relación entre el urbanismo que se enseña o la construcción de viviendas que se enseña en la Facultad de Arquitectura con el tema energético. Se están construyendo permanentemente casas, edificios y fábricas que energéticamente son de una brutal ineficiencia, están quemando combustible, divisas y trabajo, y contaminando el ambiente simplemente por no tomar en cuenta la eficiencia energética.

El tercer gran tema que nosotros queremos impulsar en los bancos es el de la equidad social en el acceso a las fuentes modernas de energía. Quizás Uruguay sea un caso bastante atípico en la región, porque en el grueso de América Latina los grandes sectores de la población todavía no tienen acceso a las energías modernas.

Obviamente que nos parece que no es posible que las ONG por sí solas logren hacer todos estos cambios enormes de orientación. Nosotros pensamos que podemos cumplir un papel de abrir camino, de poner el tema sobre la mesa, de influenciar a nivel de Washington, a nivel de funcionarios, para que las políticas de los bancos incluyan esos elementos, pero los mismos quedarán en el papel a menos que las organizaciones de la sociedad civil, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones campesinas, etc. tomen esos temas y desde el propio país presionen a sus gobiernos, para que los gobiernos tengan un cierto poder de maniobra frente a estos bancos, que hoy por hoy aparentemente o no tienen o no quieren tener.