No. 96 - Abril 1997

Comercio, ambiente y desarrollo

Una conjunción puesta en duda

por Chakravarthi Raghavan

En la Comisión del Comercio de Mercancías, Servicios y Productos Básicos de la UNCTAD, el secretario general Rubens Ricúpero indicó que la futura agenda de comercio, medio ambiente y desarrollo sustentable debería apuntar a la promoción de un comercio y una inversión favorables al desarrollo, creando para ello sinergías potenciales entre la liberalización del comercio, las reformas económicas y un mejor manejo de los recursos naturales. Las expectativas insatisfechas de la Cumbre de la Tierra de 1992 hacen necesario encontrar enfoques innovadores.

El secretario general de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Rubens Ricúpero, expresó el 19 de febrero ante la Comisión sobre el Comercio de Mercancías, Servicios y Productos Básicos de ese organismo, que su propuesta surgía de las expectativas insatisfechas de la Cumbre de la Tierra, realizada en Río de Janeiro en 1992, y de la necesidad de abordarlas para crear un mayor grado de consenso en torno a un programa común, como forma de fortalecer el apoyo mutuo entre comercio, medio ambiente y desarrollo.

En las discusiones informales con participación de especialistas en dichos temas, el ex director del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Mostafa Tolba, cuestionó la opinión de que el comercio no tenga responsabilidad de la degradación ambiental. En tal sentido señaló los efectos perniciosos de la Convención de Lomé para Africa, cuando alentó la producción de cultivos comerciales para la exportación a costa de la producción sustentable de alimentos.

El académico estadounidense Anthony Artuso, autor de un documento de la UNCTAD sobre "biocomercialización", expresó que tenía pocas expectativas en cuanto a los resultados positivos de la transferencia financiera y tecnológica ofrecida a través de la ayuda y de otros programas de la ONU, y propuso, en cambio, recurrir al "microcrédito".

Según Ricúpero, el debate posterior a la Cumbre de la Tierra sobre comercio, medio ambiente y desarrollo logró ciertos avances importantes en cuanto a la comprensión de estos temas, y algunos resultados positivos, pero no los suficientes como para sentirse satisfechos. Agregó que todavía hay muchas expectativas generadas en la Cumbre a las cuales no se les ha dado respuesta y, si bien se evitaron acusaciones y controversias, es importante reflexionar sobre ellas y encontrar enfoques innovadores para corregirlas.

En tal sentido, Ricúpero señaló que varios países en desarrollo – los que dependen en gran medida de las preferencias comerciales y de las exportaciones de productos primarios, particularmente los africanos – se beneficiaron muy poco de la reciente liberalización comercial. A eso se suma que los beneficios de la Inversión Extranjera Directa (IED) también fueron desparejos, lo que implicó que el acceso a los recursos que supuestamente les darían mayores posibilidades de proteger su medio ambiente y aumentar la sustentabilidad de su desarrollo, no prosperó conforme a sus expectativas legítimas.

Tampoco hubo avances significativos en cuanto a corregir la marginación de los países menos adelantados de la economía mundial, con el consiguiente debilitamiento de las bases de su desarrollo sustentable.

Y si bien no existen datos concretos, en general se reconoce que tanto la transferencia de tecnología a los países en desarrollo como su nivel de acceso a la misma, no se cumplió tal como estaba previsto. Lo mismo puede decirse de la provisión de recursos financieros adecuados para poner en práctica el Programa 21.

Por tanto, es necesario que la futura agenda de comercio, medio ambiente y desarrollo sustentable se centre en la promoción de un tipo de comercio e inversión favorables al desarrollo, apoyándose para ello, y fomentando, las sinergías potenciales entre la liberalización del comercio, las reformas económicas y un mejor manejo de los recursos naturales y el medio ambiente.

Esto exigiría examinar las funciones de los incentivos de inversión, los instrumentos económicos (y en particular los basados en el mercado) y otras iniciativas para estimular el desarrollo sustentable.

También es necesario dar participación al ámbito empresarial y a la sociedad civil en el diseño y aplicación efectivos de "medidas positivas" para lograr un desarrollo sustentable, en especial el acceso a tecnologías ambientalmente adecuadas y su difusión, así como la promoción del comercio de productos también inocuos para el medio ambiente.

Refiriéndose a las declaraciones recientes de unos 2.000 economistas, entre ellos seis Premios Nobel, exhortando a la cooperación internacional en reformas tales como impuestos al carbono y venta de permisos de emisión comercializables internacionalmente, Ricúpero dijo que todas esas medidas formaban parte de un enfoque "holístico" del nexo entre comercio, medio ambiente y desarrollo.

Antes, Ricúpero había subrayado la importancia de que todos los países tuvieran confianza de que sus intereses serían tenidos en cuenta.

Manifestó que veía progresos en la construcción de un entendimiento mutuo entre los ámbitos de comercio, medio ambiente y desarrollo, pero que la agenda de estos tres temas aún debe trascender la consideración de los aspectos normativos del comercio y lograr una comprensión holítica más amplia de los temas de comercio y medio ambiente.

En particular, señaló, es necesario procurar enfoques innovadores para la aplicación efectiva de incentivos y medidas positivas, tales como acceso a los mercados, acceso y transferencia de tecnología, y financiamiento y creación de capacidad, para apoyar a los países en desarrollo en sus esfuerzos por alcanzar un desarrollo sustentable.

Avances del debate posterior a la Cumbre de la Tierra

Se identificaron cuatro aspectos en los que hubo avances:

* mayor atención al alcance de la exploración de los aspectos complementarios de la liberalización del comercio, el desarrollo económico y la protección ambiental. Se disiparon antiguos temores en cuanto a la incompatibilidad de las políticas comerciales con las ambientales;

* mayor grado de confianza entre los ámbitos de medio ambiente y comercio, los cuales apoyaron la importancia de los acuerdos ambientales multilaterales para resolver los problemas ambientales transfronterizos y mundiales, sobre la base de un consenso internacional;

* un enfoque equilibrado e integrado de la agenda de comercio y medio ambiente, a través de la inclusión de temas tales como acceso a los mercados, acceso y transferencia de tecnología, el tema de la exportación de mercancías prohibidas en el territorio nacional, y la ampliación de la dimensión del desarrollo en la discusión de la mayoría de los temas; y

* los temas relativos al desarrollo sustentable, el comercio y el medio ambiente están claramente incluidos en los programas de trabajo de la UNCTAD, la OMC y el PNUMA, y también existe una buena coordinación y complementación en el trabajo de estas instituciones.

La Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sustentable desempeñó un papel importante en éste sentido.

Pero a pesar de estos resultados positivos, no hay lugar para la complacencia. La comprensión mutua entre las esferas de comercio, medio ambiente y desarrollo sustentable está todavía en una fase de evolución y aún es necesario un mayor grado de consenso para llegar a un programa común en base a una confianza mutua. Quedan pendientes varias expectativas generadas en la Cumbre de la Tierra y, sin entrar en acusaciones ni controversias, es importante reflexionar en torno a ellas y encontrar enfoques innovadores para corregirlas.

Jagdish Saigal, gerente de Programas de la División de Comercio Internacional de Mercancías y Servicios y Productos Básicos de la UNCTAD, señaló que si bien hubo avances en temas centrales, se trató de avances desparejos. La competitividad fue el área en la que más se avanzó y el trabajo empírico ayudó a superar puntos de conflicto tales como el "ecodumping" y el reclamo de "ecomedidas compensatorias".

La discusión se hizo más pragmática, centrándose en factores determinantes de la relación entre política ambiental y competitividad, y en cómo mitigar los efectos adversos y fortalecer los positivos.

Una pregunta importante se refirió a sí las políticas ambientales futuras – tal como en el contexto del cambio climático – podrían tener efectos más amplios sobre la competitividad. El tema de los ajustes fiscales fronterizos podría resultar importante en esto, agregó.

En ecoetiquetado, si bien se lograron progresos importantes en temas como transparencia, acceso y reconocimiento mutuo, se avanzó muy poco en la creación de un consenso sobre cómo resolver los procesos y métodos de producción no relacionados con productos. Si bien herramientas tales como el reconocimiento mutuo y la equivalencia podrían ser útiles, finalmente resultaron complejas y sería necesario trabajar más en el tema, así como en las respuestas de mercado al ecoetiquetado.

En el sector de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente surgieron una serie de cuestiones, entre ellas la gama de instrumentos de política disponibles para alcanzar los objetivos de un acuerdo de ese tipo – y cómo evaluar su eficacia -, cómo promover la participación de los países en desarrollo en un acuerdo multilateral sobre medio ambiente y su capacidad económica para cumplir los objetivos de forma acorde con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

Con respecto a la liberalización del comercio, Saigal expresó que es necesario trabajar más en la promoción de las oportunidades comerciales para los productos ecológicamente adecuados y, en algunos casos, darles un acceso preferencial a los mercados.

Y si bien hubo consenso en cuanto a la adopción de medidas positivas, el avance en su implementación fue mucho más lento de lo previsto en el Programa 21. Son necesarios enfoques innovadores para promover un uso más generalizado y efectivo de medidas positivas, y esto, expresó Saigal, podría ser objeto de una reunión de expertos.

El funcionario de comercio de la UNCTAD manifestó que si bien las normas ambientales basadas en los procesos y métodos de producción eran esenciales para erradicar la ineficiencia y promover la calidad ambiental y el desarrollo sustentable, el debate no debería situarse en el contexto de las normas comerciales, sino en el contexto de incentivos y medidas positivas. Las relaciones entre comercio e inversión parecerían promover una mayor convergencia de las normas relacionadas con los procesos y métodos de producción, agregó.

La inversión extranjera directa (IED), además de ofrecer recursos adicionales, podría jugar un papel importante en los países en desarrollo, al facilitar el acceso a las tecnologías y prácticas de gestión ecológicamente adecuadas.

Pequeñas y medianas empresas

Si bien con frecuencia las pequeñas y medianas empresas contribuyen de una manera relativamente importante a la contaminación industrial, y enfrentan dificultades especiales para responder a los desafíos ambientales, existe un potencial considerable para mejorar su gestión económica, en la medida que se establezca una adecuada infraestructura de apoyo, incluido el acceso al financiamiento, la tecnología y la información.

En las discusiones informales posteriores con participación de expertos, el ex presidente del Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC, el embajador argentino Sánchez Arnau, señaló que si bien en dos años de debate el trabajo no ha concluido, y es necesario trabajar más, hubo consenso en cuanto a que no es el comercio la causa primordial de la degradación ambiental, sino la producción y el consumo insustentable.

Otro experto del grupo, el ex director del PNUMA Mostafa Tolba, cuestionó esta opinión y señaló que cuando entre 1967 y 1972 Africa sufrió una degradación ambiental importante y una de sus peores hambrunas, la producción de maní aumentó 70 por ciento. De igual forma, en 1971 Senegal tuvo una producción de 200.000 toneladas de algodón, un cultivo que nunca antes había producido. Tolba culpó a la Convención de Lomé de favorecer éste tipo de "producción" de cultivos comerciales para la exportación, en la medida que ofreció el 40 por ciento de ayuda para implantarlos. "¿Cómo podemos decir entonces que el comercio no tiene un impacto decisivo en la degradación ambiental?", preguntó Tolba.

Arnau también se refirió a las conclusiones del Comité de Comercio y Medio Ambiente sobre los subsidios en el sector agrícola, y señaló que había sido una de las áreas más difíciles durante la Ronda Uruguay. Al respecto, Tolba señaló que los subsidios agrícolas representaban un billón de dólares, mientras que el total de la ayuda oficial para el desarrollo a los países del Sur era de tan sólo 55.000 millones de dólares.

Se preguntaba cómo sería posible promover medidas "positivas" y ofrecer financiamiento y tecnología a las pequeñas y medianas empresas que, en un país como Egipto, abarcaban a establecimientos verdaderamente pequeños con uno o dos trabajadores.

Pero Anthony Artuso, profesor de Política Pública de la Universidad de Charleston, Estados Unidos, opinó que era muy poco probable que la ONU pudiera ofrecer algo así, dado el clima actual imperante en Estados Unidos con respecto a la ayuda externa. Como solución, sugirió el microcrédito.

Necesidad de interacción entre los especialistas de comercio, medio ambiente y economía

Tolba, microbiólogo de profesión, quien preside actualmente la delegación egipcia ante la Comisión de Desarrollo Sustentable (y presidirá la próxima Sesión Especial de la ONU sobre el Programa 21), también destacó la falta de intercambio entre los especialistas y negociadores de comercio, medio ambiente y economía. La UNCTAD podría servir de foro para la interacción de todos ellos.

India señaló que el tema del financiamiento de expertos por parte de los países en desarrollo fue previo de la Junta de Comercio y Desarrollo, y esperaba que Estados Unidos lo apoyara.

Con respecto al tema de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y al "enfoque de un grado mínimo de restricción" al comercio, Tolba manifestó que cuando había de por medio consecuencias mundiales, tales como sobre el ozono en el Protocolo de Montreal, había que aplicar medidas independientemente de sus efectos comerciales, y que sería necesario aplicar sanciones comerciales contra los países que se negaran a participar en tales acuerdos multilaterales. Dijo, además, que le preocupaba que términos nuevos como "grado mínimo de restricción al comercio", "responsabilidad común y diferenciada", "preocupación común de la humanidad" y otros por el estilo se utilizaran continuamente sin una definición clara de los términos, creando considerables dificultades y diferencias.

El "comercio de semillas"

Tolba planteó, además, el tema del "comercio de semillas" y señaló que durante miles de años los agricultores habían recolectado semillas para su uso al año siguiente o las habían comercializado con otros agricultores. En los últimos 40 o 50 años se ha colectado una gran cantidad de semillas de diversos países y esto ha formado la base de la actual "industria de semillas", que tiene una recaudación anual de unos 100.000 millones de dólares. El Convenio sobre Diversidad Biológica estableció algunas disposiciones con el fin de asegurar que los países de origen compartan los beneficios del valor agregado a sus semillas a través de patentes o ingeniería genética. Tolba se preguntaba qué avances había habido en éste campo.

Artuso se refirió al mercado de los productos bioquímicos que ahora supera los 200.000 millones de dólares, en el cual alrededor del 50 por ciento de los productos derivan de productos naturales o de ingredientes derivado de productos naturales. Otra es la industria de cosméticos, con un mercado de 30.000 millones de dólares. Actualmente los beneficios derivados para los países en desarrollo son esencialmente en forma de venta de materias primas, ya sea para el proceso de investigación o de producción. La iniciativa de "Biocomercialización" abordaría algunos de estos temas y aumentaría el valor agregado de los países en desarrollo que proporcionan la materia prima.

En cuanto al tema de la aplicación de medidas concretas para facilitar la transferencia de tecnología y ponerla al alcance de pequeñas empresas de forma que éstas puedan reducir la contaminación ambiental, Artuso sugirió el micro préstamo como solución. No veía que a nivel de la ONU fueran a surgir iniciativas importantes hasta tanto no se resolviera el tema de la reforma y la reestructura del organismo mundial y los aspectos políticos asociados a dichos procesos.

Respecto a la idea de que IED resolvería algunos de los problemas de desigualdad, Tolba señaló que era muy poco lo que iba a Africa y preguntó cuáles eran las recomendaciones de la UNCTAD para lograr una mejor distribución de la IED.

El embajador mexicano opinó que el comercio no resolvería los problemas ambientales y que la OMC no había sido creada para resolverlos, por lo que sólo podía centrarse en los problemas relacionas con el comercio.

Artuso expresó que el debate sobre comercio y medio ambiente ha estado caracterizado por ciertos antagonismos, en los que los ámbitos vinculados a la defensa del medio ambiente consideran que la liberalización del comercio ha dado como resultado una disminución de las exigencias normativas. De ahí el reclamo de algunas ONG de que los procesos y métodos de producción y los aranceles compensen los costos bajos y la baja exigencia de las normas ambientales. Los países del Sur creen que esto abriría la posibilidad de imponer nuevos obstáculos que obstruirían su desarrollo económico, e incluso el desarrollo sustentable.

Parecería que las discusiones en el Comité de comercio y Medio Ambiente de la OMC aquietaron lagunas de estas controversias, pero muchos grupos ambientalistas siguen preocupados por las decisiones de la OMC, así como por los conflictos entre los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y las normas de la OMC, un conflicto que tal vez haya sido ignorado dentro de la OMC, pero no fuera.

Cualesquiera sean los méritos de estas controversias, el debate sobre comercio y medio ambiente se desarrolló en términos de un equilibrio adecuado entre dos objetivos conflictivos. La Cumbre de la Tierra de 1992 y el Programa 21 hicieron hincapié en la adopción de medidas positivas.

El movimiento ambientalista ya no está confinado al mundo industrializado, sino que ahora también está cobrando fuerza en el mundo en desarrollo, expresó Artuso. También hay grupos políticos en Estados Unidos preocupados por los aspectos de "soberanía política" y las restricciones que podría sufrir por las normas de la OMC. El debate sobre comercio y medio ambiente, y normas comerciales debe tomar en cuenta esto, indicó.