No. 95 - Marzo 1997

Comercio y ambiente en la OMC: logros y perspectivas

por Magda Shahin.

La autora, ministra plenipotenciaria de la Misión de Egipto ante la OMC, brinda un análisis amplio del Informe del Comité de Comercio y Medio Ambiente, presentado a la primera Conferencia Ministerial de la OMC, que contiene un análisis crítico del proceso de discusión que tuvo lugar en las últimas etapas de las negociaciones en el comité.

Primera parte) (Segunda parte)

Permítanme decir, en primer lugar, que los 219 párrafos del informe del Comité de Comercio y Medio Ambiente resulta una extensión totalmente desproporcionada, comparado con los informes de otros comités y consejos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) preparatorios de la Primera Conferencia Ministerial.

Yo participé en las negociaciones tediosas en torno al tercer capítulo del informe sobre Comercio y Medio Ambiente, que contiene las Conclusiones y Recomendaciones de un debate de dos años en el comité. La pregunta que con frecuencia surgía en las últimas etapas de las negociaciones era: ¿a quién beneficia un proceso tan prolongado? Un proceso que demostró ser uno de los más difíciles y complejos y sólo puede ser comparado con temas tales como textiles y los temas nuevos en la preparación de la Conferencia Ministerial de Singapur. No obstante, para poder ubicarnos en la perspectiva correcta, es necesario hacer una serie de puntualizaciones.

(i) los países en desarrollo no fueron exigentes y sucumbieron a las presiones para discutir el informe en dos partes: una analítica y fáctica preparada por la Secretaría, que reflejaba las posiciones y opiniones convergentes y divergentes sobre todos los puntos de la agenda, y una parte de Conclusiones y Recomendaciones. Esta última parte, sin embargo, presentada por el presidente como un "texto en general equilibrado" y enarbolado por los representantes de los países desarrollados como una buena base sobre la cual trabajar, fue inicialmente rechazada por los representantes de los países en desarrollo por considerarla "políticamente demasiado ambiciosa" y no reflejar la real situación del trabajo del Comité.

De esa manera, la carga de la prueba recayó en quienes no creían que debían ir más allá de un proceso educativo de dos años de labor para darle mayor atractivo político al Comité ante el mundo exterior. Para empezar, el primer proyecto de recomendaciones contenía un énfasis impropio que servía principalmente a los intereses de los países desarrollados. Tal fue el caso en la relación entre los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y la OMC, así como en Ecoetiquetado. No obstante, debo decir que durante las últimas etapas de negociación, que insumieron más de un mes, los países en desarrollo tomaron mayor consciencia de la necesidad de reflejar sus posiciones e intereses en el informe, y defenderlos;

(ii) los representantes de los países desarrollados que coordinaron con ONGs y grupos ambientalistas de presión tenían entre manos un programa claro. El éxito que tuvieron y hasta dónde llegaron debe ser evaluado cotejándolo con sus expectativas iniciales.

(iii) El Comité de Comercio y Medio Ambiente enfrentó grandes diferencias Norte-Sur en una serie de asuntos, en especial en la relación de las normas comerciales de la OMC con los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente (cuya definición permanece abierta, hasta la fecha), así como en los temas de ecoetiquetado, acceso a los mercados y derechos de propiedad intelectual. Pero también hubo algunas alianzas entre países desarrollados y en desarrollo, tal como la de Canadá y Brasil en ecoetiquetado, o en torno a la liberalización del comercio y la eliminación de subsidios al comercio en Agricultura.

(iv) Sin duda, el informe contiene una serie de mensajes importantes, entre ellos el de destacar ante el público la complejidad de los temas en discusión. Hubo coincidencia en que el informe representa una declaración política pronunciada en gran medida para mitigar la preocupación de los círculos ambientalistas. En ese sentido, se señaló que el texto no debía ser examinado, ni parcial ni enteramente, por grupos especiales o cualquier otro instrumento legal creado de aquí en más, como si se tratara de un texto que altere o trate de los derechos y obligaciones de los miembros de la OMC.

(v) Otro mensaje central, que tanto los países miembros desarrollados como en desarrollo quisieron incluir en el informe, fue el de rechazar los rumores de que la OMC no tiene en cuenta el medio ambiente. Se ha tornado evidente que el medio ambiente está presente y seguirá siendo un punto importante en la agenda de la OMC. El informe también demuestra claramente que la OMC está pronta y dispuesta a cooperar, y subraya que ambas partes deberían trabajar juntas por el desarrollo sustentable. También centra la atención en el hecho de que deben reforzarse los aspectos complementarios de la liberalización del comercio, el desarrollo económico y la protección ambiental.

(vi) En cuanto a quién resultó vencedor de éste largo y tedioso proceso, es más difícil de responder de lo que podría haberse pensado. Si se miden los resultados comprándolos con las posiciones extremas de ambos bandos podría concluirse fácilmente que no hubo ganadores y que todos fueron perdedores.

Esto, sin embargo, dista mucho de la verdad, como lo revela una lectura más cuidadosa del informe. ¿Hubiera sido mejor sin la parte de evaluación de las Conclusiones y Recomendaciones? La respuesta, en mi opinión, es que no. A pesar de que en gran medida la redacción de la parte de evaluación sigue abierta a interpretaciones, ciertamente marca el tono y sienta las bases para futuras negociaciones sobre los diversos temas. Es mejor tener ciertas pautas que comenzar todo de nuevo. Esto es lo que intentaremos mostrar en nuestro informe.

En éste marco, vale la pena sopesar las expectativas de ambas partes con relación a los resultados alcanzados en los diversos temas de la agenda, que puede resumirse en lo siguiente:

La relación entre las disposiciones del sistema multilateral de comercio y las medidas comerciales adoptadas con fines ambientales, con inclusión de las adoptadas en aplicación de acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente.

Los temas principales abordados en la discusión bajo éste tema fueron:

* lograr un justo equilibrio en la relación entre los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y la OMC;

* el ámbito de las medidas comerciales conforme a los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente en virtud de las disposiciones de la OMC y su aplicación unilateral para resolver problemas ambientales que están fuera de la jurisdicción nacional de un país;

* la jerarquía entre los mecanismos de solución de diferencias de la OMC y los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente.

Si bien estos temas están muy vinculados entre sí, intentaré abordarlos por separado para centrar mejor las discusiones del Comité de Comercio y Medio Ambiente y las diversas posiciones manifestadas.

Fue muy difícil encontrar el equilibrio justo para describir la relación entre los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y la OMC a la luz de las opiniones divergentes entre los países y grupos de países.

Algunos creían – entre ellos la Unión Europea y Estados Unidos – que el tema no debía ser tratado como un problema estrictamente legal con el propósito de aclarar la relación entre las normas de la OMC y las medidas comerciales de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, sino más ampliamente, como para asegurar la compatibilidad y complementariedad entre la OMC y los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente.

Hacia una propuesta política

Las posiciones iniciales de Estados Unidos y la Unión Europea al respecto, tendientes a lograr una relación fluida entre la OMC y los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, pretendían resolver cualquier amenaza de conflicto entre el comercio mundial y las normas ambientales mediante el reconocimiento de los derechos adquiridos de los principales acuerdos multilaterales sobre medio ambiente concluidos hasta el presente. Las diferencias entre ambos eran más bien en cuanto a la aplicación. Mientras que la Unión Europea consideraba necesario enmendar las normas de la OMC para incluir los temas de medio ambiente en su cuerpo normativo, o tener un "Entendimiento" para asegurar que no hubiera conflictos entre el régimen comercial y los convenios y los acuerdos sobre medio ambiente, Estados Unidos argumentaba que cualquier medida comercial (sanciones y restricciones comerciales, contrarias a las normas y reglamentaciones de la OMC, si fuera necesario) es justificada y permisible para proteger el medio ambiente que esté fuera de la jurisdicción nacional.

Lograr una propuesta política equilibrada en los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente fue uno de los principales temas que concitaron un prolongado debate. La dificultad estribó en cómo no dar predominancia a las medidas comerciales adoptadas conforme a los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente con respecto a las políticas y acciones más generales y coordinadas en el marco de dichos acuerdos, lo que es esencial para los países en desarrollo. De un lado, Estados Unidos y la Unión Europea tuvieron una posición firme en cuanto a la posibilidad de recurrir a medidas comerciales y señalaron que no había que decir nada que pudiera perjudicar su uso futuro. Por otro lado, los países en desarrollo querían asegurarse que el recurso de las medidas comerciales fuera parte de una propuesta política integral y que estuviera condicionado a que el comercio fuera la causa última de la degradación ambiental. Insistieron en que se respetara plenamente la correspondencia de las medidas con las normas de la OMC. Los países en desarrollo hicieron hincapié en que las medidas comerciales debían estar proporcionadas y directamente relacionadas con los problemas ambientales.

El resultado de estas dos líneas argumentales fue un equilibrio muy delicado entre al transferencia financiera y la tecnológica, y la creación de capacidad, como elementos indispensables de una propuesta política coordinada dentro del marco de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y el "posible" uso de medidas comerciales. Los tres elementos fueron parte de una lista más larga de disposiciones en materia de cooperación para lograr la integración de otros países en desarrollo y ayudarlos a resolver los problemas ambientales que varios acuerdos multilaterales sobre medio ambiente pretenden resolver. Fue recién después de haber establecido esto claramente que se acordó que en el futuro las "medidas comerciales", siempre y cuando estén basadas en disposiciones acordadas, "pueden" ser necesarias en ciertos casos.

No obstante, los países en desarrollo quisieron establecer claramente que las medidas comerciales deber ser "compatibles" con las normas y reglamentaciones de la OMC, en la medida que esto ha demostrado ser difícil de lograr en vista de la resistencia ofrecida por los países desarrollados. Los países en desarrollo temían que esto pudiera significar en parte la aceptación de cierto tipo de incompatibilidad. Además, sigue siendo válido que si una medida comercial no es compatible con las normas de la OMC es posible impugnarla. Esta es una de las razones por la cual para muchos países en desarrollo resultó difícil aceptar que se abriera una "ventana medioambiental", que básicamente hubiera significado legitimar medidas comerciales incompatibles con la OMC.

Tal como se mencionó, otra salvaguardia para la cual los países en desarrollo exigieron una afirmación explícita fue el vínculo en el uso de medida comerciales, únicamente si el comercio está directamente relacionado con el origen de un problema ambiental. La Comisión de Desarrollo Sustentable finalmente aceptó una salvaguardia contra un cheque en blanco para el uso de medidas comerciales aplicadas con fines ambientales, particularmente si el comercio no está en la raíz del problema ambiental. Esto fue muy criticado por los ambientalistas, ya que para ellos uno de los principales objetivos era dar una suerte de cheque en blanco para el uso de medidas comerciales en función de objetivos ambientales.

Por otro lado, los países en desarrollo habían luchado desde largo tiempo atrás para lograr una indicación clara de que, al considerar el uso de medidas comerciales en los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, siempre que hubiera opciones políticas viales e igualmente efectivas y eficientes, debería preferírselas a las restricciones comerciales. Si bien es posible encontrar una referencia explícita a esa frase en un documento ministerial de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), fue un concepto rechazado por Estados Unidos, Japón y la Unión Europea con el pretexto de que estaba fuera de contexto.

El uso de medidas comerciales conforme a los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente

A partir de ahí, el segundo tema central fue la necesidad de aclarar las posibilidades que existen, en virtud de las disposiciones de la OMC, de utilizar medidas comerciales en aplicación de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente. Claramente existía una gran necesidad de discutirlas y también examinar si era necesario ampliar esas posibilidades existentes con miras a llegar a una posición en común. Durante los dos años de trabajo del Comité hubo un intenso debate entre el enfoque ex-ante y el enfoque ex-post.

En general puede decirse que hubo dos grandes bandos. Uno centrado en cómo las medidas de comercio debían estar al servicio de los objetivos ambientales, en la cual Estados Unidos trató de introducir un lenguaje que asegurara que las normas de la OMC no impiden la capacidad de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente de lograr sus objetivos ambientales y continuar utilizando medidas comerciales en dichos acuerdos como una herramienta efectiva para la protección ambiental. El otro bando, si bien apoyaba la inserción de intereses ambientales legítimos en la OMC, se pronunció en contra del uso del medio ambiente como pretexto para un proteccionismo encubierto o para permitir el uso de la aplicación extrajurisdiccional de leyes ambientales. Entre ambos bandos había una serie de matices y posiciones diversas que pueden resumirse de la manera siguiente:

* La posición de la Unión Europea se basaba en que, a diferencia de Estados Unidos, entendía que el Artículo XX no autoriza la aplicación de acciones unilaterales para problemas ambientales extrajurisdiccionales, de donde surge la necesidad de legitimar acciones en la OMC para permitir la protección del medio ambiente más allá del propio territorio.

* Otros enfoques varían entre una mezcla de statu quo, posiciones ex-ante y ex-post con criterios estrictos, tales como: (i) Corea señaló que cualquier medida comercial no estipulada específicamente en un acuerdo multilateral ambiental debía ser tratada como una medida unilateral; (ii) Japón quiso establecer pautas de procedimiento para los negociadores de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente acerca de la compatibilidad de diversas medidas comerciales con la OMC; (iii) Suiza propuso negociar una "cláusula de compatibilidad" para introducir en la OMC medidas comerciales adoptadas conforme a ciertos acuerdos multilaterales sobre medio ambiente; (iv) para que las medidas comerciales aplicadas conforme a un acuerdo multilateral comercial estén en condiciones de admitir una flexibilidad adicional en el marco de las normas de la OMC, varios países, entre ellos industrializados como Nueva Zelanda, Australia y en cierta medida Canadá, así como varios países en desarrollo, optaron por que se tomara en cuenta un criterio elaborado y estricto, tal como la necesidad y eficacia de las medidas comerciales, además de tener un grado mínimo de restricción al comercio y de no constituir discriminación arbitraria o injustificable. Esto contó con la oposición férrea de Estados Unidos. De hecho, Estados Unidos estable en contra de fijar criterios que fueran más allá de las medidas que rigen las obligaciones aplicadas a nivel nacional, lo que, según consideraba, hubiera significado hacer participar a la OMC de actividades fuera de su competencia; (v) muchos países en desarrollo en general consideraron que los Artículos III y XX del GATT, junto con los acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y MSF, son suficientes para abarcar medidas ambientales legítimas. Debe condenarse toda acción unilateral que trascienda lo permitido por el Artículo XX del GATT.

Una definición clara de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente

Otra posición respaldada principalmente por países en desarrollo fue la de tener una definición clara de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente. Los países en desarrollo señalaron que esta noción debía comprender sólo a aquellos acuerdos que contengan los siguientes elementos:

* haber sido negociados bajo la égida de las Naciones Unidas o alguno de sus Organismos Especializados;

* que sus procedimientos estipulen que la participación en la negociación es abierta a todos los países;

* que en las negociaciones haya una participación real de países pertenecientes a distintas regiones geográficas y en distintos estados de desarrollo económico y social; y

* que los criterios de procedimiento de los acuerdos ofrezcan acceso a países que no son miembros originales, en condiciones equitativas con los miembros originales.

Además, como no se logró una definición de común acuerdo en cuanto a los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, varias delegaciones de países en desarrollo puntualizaron que las opiniones relacionadas con los mismos debían ser consensuales. De hecho, los países en desarrollo que trataron de llevar adelante una definición común de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente dejaron de manifiesto que éste debía ser el punto de arranque para establecer una relación clara y equilibrada entre la OMC y dichos acuerdos, cuya ausencia mantendría la discusión en un círculo vicioso sin siquiera poder identificar cuáles son las medidas adoptadas conforme a un acuerdo de éste tipo. Argumentaron que una definición común de acuerdos multilaterales ambientales sería la base para distinguir entre medidas unilaterales y medidas adoptadas conforme a dichos acuerdos, que es el objetivo último de establecer esa relación. De lo contrario, subsiste el peligro de que los países recurran a acciones unilaterales, pretexto de que son medidas adoptadas conforme a un acuerdo multilateral ambiental, y así justificarlas. Por tanto, una de las cuestiones prioritarias que debe resolver el Comité de Comercio y Medio Ambiente, más temprano que tarde, es la de llegar a una separación nítida y clara de lo que constituye una acción multilateral en el marco de una definición convenida de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente de una acción unilateral y/o plurilateral. En éste contexto, sería de gran utilidad establecer un criterio.

El rechazo de la "acción unilateral"

Basado en esa controversia, no sorprende que uno de los puntos más álgidos fuera cómo establecer una referencia al rechazo de la "acción unilateral", que Estados Unidos resistió en todo momento. Es necesario admitir que la referencia a éste tema en ese sentido es muy débil, a pesar de que éste fue uno de los objetivos principales de los miembros del Comité de Comercio y Medio Ambiente.

Varios países en desarrollo también agregaron que para dar cabida a los intereses genuinos de los ambientalistas no era necesario cambiar ninguna disposición de los acuerdos de la OMC ni darles una interpretación diferente de la que hasta ahora le ha dado la jurisprudencia. Entendemos que el párrafo 174 confirma éste punto, si bien confiamos en que esté sujeto a diversas interpretaciones y éste año servirá como base para un debate más animado en el Comité de Comercio y Medio Ambiente.

El párrafo 174, con sus diversos subpárrafos, estuvo en el centro del debate y es uno de los más complejos en la medida que intenta reflejar la relación entre los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y el sistema multilateral de comercio en general, y la OMC en particular. El objetivo primario fue dar un índice claro de que las disposiciones de la OMC no van en contra del uso de medidas comerciales aplicadas con objetivos ambientales, y que por el contrario "puedan amparar el recurso a dichas medidas", una redacción que al principio fue enérgicamente rechazada por algunos países en desarrollo. Fue aceptada cuando se la puso en perspectiva, vinculando con claridad dicha adopción con el criterio pertinente de la OMC. Permítanme ahondar en éste párrafo, ya que es realmente crucial y demuestra el delicado equilibrio que los negociadores lograron mantener en éste contexto:

Si bien el párrafo indica claramente la posibilidad de incorporar medidas comerciales en un número relativamente reducido de acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, deja pendiente para su debate todo el tema de su posible necesidad y uso en el futuro. Pero, al mismo tiempo, deja suficiente espacio a los países en desarrollo para argumentar a favor de la necesidad de someter las medidas comerciales a los criterios pertinentes de necesidad, eficacia, grado mínimo de restricción al comercio y proporcionalidad.

Hubo una larga discusión sobre la importancia de comprobar la necesidad y la eficacia. Los países en desarrollo argumentaron que dicha comprobación era esencial para mantener la credibilidad del mecanismo de solución de diferencias dentro de la OMC y dotarlo de herramientas útiles a partir de las cuales poder justificar las medidas adoptadas sin peligro de perjudicar los derechos y obligaciones de sus miembros. Esa inclusión fue permanentemente resistida por los representantes de los países desarrollados, que argumentaron que era muy difícil evaluar la necesidad y eficacia de una medida comercial. Por tanto, resultaba de máxima importancia para los países en desarrollo tratar de que se continuara investigando la posibilidad de realizar en el futuro dichas comprobaciones, manteniendo a la vez su línea de pensamiento y presentando los argumentos necesarios para sostenerlo y reforzarlo.

El párrafo se refiere luego a la posibilidad de dar cabida al recurso a las medidas relacionadas con el comercio que se precisen para fines ambientales, incluidas las medidas adoptadas en aplicación de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, refiriéndose a esa posibilidad como valiosa y a la cual importa preservar. Algunos pueden argumentar que esto supone abrir la tan anhelada "ventana medioambiental", pero en realidad se aceptó dar cabida a las medidas relacionadas con el comercio que se precisen con fines ambientales sólo dentro del ámbito definido por los criterios pertinentes de las disposiciones sobre "excepciones generales" del Artículo XX del GATT. Para los países en desarrollo esto no es más que lo que han reiterado: que el Artículo XX es suficiente para dar cabida al uso de medidas comerciales excepcionales.

Los países desarrollados en general – y Estados Unidos en particular – realizaron incansables intentos porque se hiciera referencia al uso "prudente" de las medidas comerciales y que los gobiernos debían analizar la forma de relacionar las medidas con las normas del sistema multilateral de comercio. La referencia a la palabra "prudente" fue inaceptable para los países en desarrollo en la medida que la juzgaron subjetiva y que recordaba demasiado al "uso limitado de las salvaguardias transitorias en textiles", del cual por cierto se abusó en gran medida, por lo menos hasta la aplicación del Acuerdo sobre Textiles y Vestido. Por otro lado, dejar en manos de los gobiernos la relación de las medidas comerciales con las normas del sistema multilateral de comercio es contradictorio con lo que los países en desarrollo querían en primer lugar, es decir, asegurar la compatibilidad de esas medidas con las normas de la OMC. La fórmula que quedó indica que una vez que las partes se pongan de acuerdo en un acuerdo multilateral sobre medio ambiente para ciertas medidas comerciales, seguramente esas medidas no quedarían sujetas a una diferencia en la OMC. Es posible que haya quienes argumenten que esto implica socavar los derechos de los miembros de la OMC a impugnar medidas comerciales incompatibles; otros pueden decir que es muy poco probable que los gobiernos se pongan de acuerdo sobre determinadas medidas comerciales en un foro internacional y las cuestionen en otro. En éste sentido, hubo referencias a la necesidad de una coordinación de las políticas en el plano nacional para reducir la posibilidad de que surjan incompatibilidades jurídicas entre la OMC y los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente. Por último, el párrafo dirige la atención a la aplicación de medidas comerciales a países que no sean parte en el acuerdo multilateral sobre medio ambiente, un tema que seguramente requerirá mayor discusión en el futuro.

De hecho, un párrafo siguiente, el 176, es otro testimonio del éxito de los países en desarrollo contra la inclusión "absoluta" de las medidas comerciales con fines ambientales. Los países en desarrollo rechazaron cualquier redacción que pudiera insinuar siquiera tímidamente la posibilidad de introducir modificaciones a las disposiciones de la OMC para dar cabida a dichas medidas. También por esa razón fue que Unión Europea insistió en mantener la puerta abierta a negociaciones futuras, ya que considera que éste tema dista mucho de haber concluido.

Jerarquía de los mecanismos de solución de diferencias

El tercer tema que concitó igual interés entre los miembros del Comité de Comercio y Medio Ambiente, fue el de la jerarquía referida a la relación entre los mecanismos de solución de diferencias del sistema multilateral de comercio y los previstos en los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente. La argumentación en general versó básicamente en torno a encontrar el equilibrio justo en la relación entre estos dos instrumentos.

A los países en desarrollo les preocupabas primordialmente que llegar a establecerse alguna jerarquía entre el mecanismo de solución de diferencias en el marco de la OMC y los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente. Muchos países en desarrollo, entre ellos Egipto, India, los miembros de la ASEAN, Hong Kong, México y Nigeria, establecieron claramente que no estaban dispuestos a realizar recomendaciones políticas que pudieran menoscabar sus derechos en la OMC. Resultaba claramente inaceptable dar el mensaje de que primero hay que arreglar las diferencias amigablemente, sino a través de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y sólo como último recurso en la OMC. Argumentaron que el Mecanismo de Solución de Diferencias de la OMC brinda derechos inalienables que no pueden ser cambiados por otro organismo. México fue uno de los impulsores más firmes de esta posición y argumentó que los asuntos que están relacionados con la OMC deben ser resueltos en la OMC, y los que no están dentro de la competencia de la entidad deben ser resueltos fuera. En los casos en que exista la posibilidad de recurrir a otro foro, debe haber libertad de elección.

No es difícil establecer las razones de la posición por parte de esos países:

(i) la falta de mecanismos de solución de diferencias en muchos de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, y en los casos en que existen ciertamente no son obligatorios como en la OMC;

(ii) se trata de un mecanismo que será utilizado cada vez con mayor frecuencia por los países en desarrollo para defenderse del uso excesivo de las medidas comerciales aplicadas por los países desarrollados.

Por otro lado, Estados Unidos, la Unión Europea y Noruega querían que se le diera primacía a los mecanismos de solución de diferencias de los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, y en caso de que surgiera alguna diferencia entre partes de un acuerdo de ese tipo, y que se tratara también de miembros de la OMC, deberían primero utilizar todas las posibilidades disponibles en el marco del acuerdo, y sólo si no podían resolver el conflicto debían recurrir entonces al mecanismo de solución de diferencias de la OMC.

Estados Unidos no veía razones jurídicas por la cual miembros de la OMC, que también fueran partes de un acuerdo multilateral sobre el medio ambiente, no pudieran acordar, para diferencias en torno a disposiciones de dicho acuerdo, resolverlas dentro de las disposiciones del mismo sin recurrir a la solución de diferencias de la OMC.

El párrafo 178 fue el resultado de un arduo debate al respecto. No obstante, hay que reconocer que la redacción que quedó puede ser objeto de distintas interpretaciones. Por esa razón, también, los países industrializados y en desarrollo reservaron su posición con respecto a su posible interpretación. En mi opinión, del párrafo surge claro que si bien nadie puede menoscabar el derecho de los miembros de la OMC a presentar una diferencia que tanga un componente relacionado con el comercio ante el Organo de Solución de Diferencias, también pueden llevarla a otro lado, si están de acuerdo en ello. Entendemos que el párrafo 178 alienta a los miembros de la OMC a considerar la posibilidad de intentar resolver sus diferencias a través de mecanismos de solución de diferencias disponibles en los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, siempre y cuando sean percibidos como lo suficientemente efectivos para éste fin y no cuestionen o intenten diluir los derechos de los miembros de la OMC a recurrir a su mecanismo de solución de diferencias. Además, el párrafo incluía las diferencias que surgieran entre dos miembros de la OMC, uno que sea parte del acuerdo multilateral sobre medio ambiente y el otro no. Muchas delegaciones fueron de la opinión de que en tales casos la OMC es el único foro para la solución de diferencias, ya que el país que no es parte no tendría derechos bajo los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente.

Estados Unidos presentó un documento sobre la importancia de llevar a cabo estudios ambientales de acuerdos ambientales y propuso que los Ministros de la OMC adhirieran a éste enfoque. Otras delegaciones cuestionaron la competencia de la OMC para incursionar en el tema de las evaluaciones ambientales y dudaron que éste fuera un mensaje apropiado como para ser mandado por los ministros de la OMC. No obstante, y a pesar de la resistencia a esta propuesta, se hizo referencia a éste tema, sí bien mucho más ligeramente que la propuesta inicial de Estados Unidos.

La relación entre las disposiciones del sistema multilateral de comercio y las cargas e impuestos aplicados con fines ambientales:

Básicamente se convino que es preciso seguir trabajando en éste punto. Los países en desarrollo habían insistido hasta último momento en que debía haber una referencia explícita en cuanto a tratar únicamente las cargas e impuestos que se relacionan con el producto o características del producto, lo cual se omitió. No obstante, mencionar las "posibilidades" existentes en las disposiciones de la OMC implicaba indicar restricciones a la aplicación. Al hacer referencia a las posibilidades, los países en desarrollo querían asegurarse que se trataba únicamente de impuestos y cargas aplicados con fines ambientales, relacionados con productos y procesos, y métodos de producción relacionados con productos, que entran dentro de las disposiciones de la OMC, y hasta ahora han sido interpretados con relación a la extensión de la cobertura de la OMC en el marco del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio.

Ecoetiquetado

Si bien éste punto supuestamente debía examinar la relación entre el sistema multilateral de comercio y una serie de requisitos con fines ambientales, incluidas normas y reglamentaciones técnicas, tales como envase y embalaje, etiquetado y reciclado, los debates de la Comisión de Comercio y Medio Ambiente se centraron exclusivamente en el ecoetiquetado, en gran parte a expensas de los otros requerimientos, que no son menos importantes. La razón de un trato tan desparejo del punto se debió a la insistencia con que Canadá estipuló que los programas (voluntarios y privados) y planes (gubernamentales) de ecoetiquetado están dentro del ámbito del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. Resultó obvio que Canadá tenía un problema específico con la norma sobre ecoetiquetado de la Unión Europea para papel refinado, por lo cual prefería discutirlo y por último decidir en qué circunstancias deberían utilizarse esas normas. El objetivo de Canadá era someter la norma sobre ecoetiquetado de la Unión Europea para papel refinado y otros programas, al ámbito del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, que la Unión Europea rechazó en la medida que hubiera hecho más difícil defender su programa.

De hecho, el Comité de Comercio y Medio Ambiente quedó atrapado en un conflicto entre tres grupos con perspectivas y razones diferentes y opuestas: Canadá, Estados Unidos y Brasil, por un lado, enfrentados a la Unión Europea por el otro, además de una serie de países en desarrollo que argumentaban en contra de ampliar el campo de aplicación a procesos y métodos de producción no relacionados con productos.

Los temas del ecoetiquetado

Las opiniones divergentes fueron las siguientes: (i) el alcance y aplicación del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, (ii) la transparencia y (iii) los efectos comerciales del ecoetiquetado.

(i) Con relación al alcance y las posibilidades de aplicación del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, habría que distinguir entre las opiniones expresadas por Canadá y Estados Unidos. Canadá adujo compartir algunas de las preocupaciones expresadas por los países en desarrollo acerca de la redacción ambigua de la ampliación del campo de acción de los Obstáculos Técnicos al Comercio que abarcaría medidas basadas en procesos y métodos de producción no relacionados con productos, si bien aclaró que el Acuerdo debía abarcar el ecoetiquetado que se base en análisis del ciclo de vida y en los procesos y métodos de producción no relacionados con productos. Por tanto, Canadá propuso un enfoque en etapas para el ecoetiquetado por el cual se llegaría primero a un acuerdo sobre prescripciones de notificación, y los temas relacionados con el análisis del ciclo de vida y los procesos y métodos de producción no relacionados con productos se encararían más tarde, es decir, después de la Conferencia Ministerial de Singapur. Consideraba que como paso inicial el informe del comité debía reafirmar que el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio abarcaba los programas de ecoetiquetado, sin perjuicio de estudiar después su alcance con respecto a las otras dos categorías.

En éste contexto, Canadá reconoció que muchas delegaciones tenían recelos en cuanto a hacer una interpretación más laxa del concepto tradicional de "producto similar" de las disciplinas del GATT/OMC, y sentar un precedente de que podía adoptarse alguna medida con relación al análisis del ciclo de vida en programas voluntarios de ecoetiquetado.

Países como Brasil se refirieron a que era necesario un enfoque multilateral del ecoetiquetado y de los procesos y métodos de producción no relacionados con productos, para enmarcarlos. Brasil también apoyó la propuesta de que el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio debía considerarse como aplicable a los programas voluntarios de ecoetiquetado que se basaran en procesos y métodos de producción no relacionados con productos, siempre y cuando éstos adhirieran a directrices convenidas multilateralmente basadas en criterios científicos, y que fueran transparentes, consensuales y no discriminatorias.

México planteó sobre éste tema la cuestión de la legalidad, diferenciándola del alcance y la aplicabilidad. Distinguió entre la legalidad de las normas de ecoetiquetado voluntario basado en criterios, entre otros, de procesos y métodos de producción no relacionados con productos y la aplicación o alcance de las disposiciones del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. La opinión fue que independientemente del contenido de la etiqueta, el Acuerdo es aplicable. El punto crucial aquí es la legalidad y no la compatibilidad del campo de aplicación o la aplicabilidad. Una cosa es que los Obstáculos Técnicos al Comercio se apliquen (notificación y transparencia) y otra es lo que autorizan (legalidad). Lo que México intentaba señalar era que el ecoetiquetado estaba incluido en las disposiciones de la OMC, independientemente del contenido y la legitimidad. La cobertura de los procesos y métodos de producción, en el sentido de someterlos a las disposiciones de la OMC de transparencia y notificación, no es en sí mismo peligrosa. El riesgo estriba en si las normas se aplican o no, y en esto México fue claro en decir que las normas no se aplican para el ecoetiquetado, posición que fue secundada por países como Brasil, Suiza y Nigeria, entre otros. Señalaron que era necesario someter todos los programas de ecoetiquetado a las disposiciones sobre transparencia del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y que, por tanto, esos programas debían ser notificados.

En cuanto a la posición de la Unión Europea en materia de alcance y aplicabilidad, fue clara en rechazar la ampliación del alcance del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio así como su Código de Buena Conducta para el ecoetiquetado. La Unión Europea opinaba que era necesario negociar un nuevo Código aplicable específicamente al ecoetiquetado.

En cuanto a Japón, propició un examen cautelar, independientemente de que los procesos y métodos de producción no relacionados con productos estuvieran abarcados por el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. Japón, básicamente, apoyó el enfoque de Canadá de aceptar el alcance del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio sin perjuicio de la posición de ecoetiquetado de procesos y métodos de producción no relacionados con productos.

Por el contrario, Egipto, India y la ASEAN argumentaron que el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio no cubre procesos y métodos de producción no relacionados con productos. Y, a diferencia de México, dudaban que las disposiciones de ese acuerdo en materia de transparencia abarcaran el análisis del ciclo de vida, ya que los criterios concernientes a los procesos y métodos de producción no relacionados con productos no caen dentro de la definición de normas del Anexo I, con el convencimiento de que aceptarla sólo significaría permitir el ingreso de dichos procesos y métodos de producción por la puerta lateral de la OMC. Tenían claro que la preservación de la integridad del análisis del ciclo de vida no estaba dentro del mandato del comité de comercio y Medio Ambiente.

El tema de la transparencia

(ii) Este fue otro tema que generó un debate. Por un lado, la transparencia como uno de los principios y criterios principales de la conducción del trabajo en la OMC, debía enfatizarse en los programas y planes de ecoetiquetado, tal como lo estipulan las disposiciones de transparencia del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, incluido el Código de Buena Conducta para organismos normalizadores. Por un lado, como se dijo anteriormente, varios países en desarrollo habían expresado sus reservas y dudas acerca de aplicar las disposiciones sobre transparencia de los Obstáculos Técnicos al Comercio a programas y planes por temor a que esto pudiera significar aceptar el alcance del Acuerdo como tal, aceptando así implícitamente que los procesos y métodos de producción no relacionados con productos están abarcados también por el Acuerdo.

El problema era si referirse o no, y cómo, al alcance de las disposiciones sobre transparencia para el ecoetiquetado, es decir de las disciplinas existentes de la OMC y en particular la insistencia a la referencia del análisis del ciclo de vida o todas las etapas cruciales de la producción y los métodos de procedimiento en los programas y planes de ecoetiquetado.

Debido a estos antecedentes y al escepticismo de varios países en desarrollo en cuanto a que las disposiciones sobre transparencia de los Obstáculos Técnicos al Comercio abarcaran el Código de Buena Conducta, se estableció claramente que no había consenso entre los miembros con relación a la cobertura y aplicación del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio a ciertos aspectos, incluidos los concernientes a los procesos y métodos de producción no relacionados con productos.

También se señaló que había diferentes opiniones sobre la legalidad (obligaciones) del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio así como la aplicabilidad y el alcance del mismo a ciertos aspectos, refiriéndose específicamente a los aspectos de los procesos y métodos de producción.

También se subrayó que todavía subsisten dudas con relación a las obligaciones de los miembros de la OMC para con los programas de ecoetiquetado del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, a lo cual Estados Unidos respondió que no había dudas sino certezas conflictivas en la medida que éste país seguía argumentando que el ecoetiquetado, incluido el análisis del ciclo de vida, estaba plenamente cubierto por el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, como se dijo anteriormente. Canadá, por su parte, mantuvo su posición de que la cuestión de la legalidad permaneciera como un tema abierto, si bien aceptaba enteramente las obligaciones de notificación para los programas y planes de ecoetiquetado.

La falta de consenso estaba constreñida al "grado de alcance", en lo que atañe a los procesos y métodos de producción no relacionados con productos. Se aclaró que las disposiciones existentes de la OMC no abarcan dichos procesos y el tema debía ser discutido en el futuro trabajo del Comité de Comercio y Medio Ambiente, sin perjuicio de la posición de los países. No obstante, se señaló la importancia de que el Comité de Comercio y Medio Ambiente cumpliera las disposiciones de los Obstáculos Técnicos al Comercio con relación a la transparencia.

(iii) El tercer tema que atrajo gran atención fueron los efectos comerciales que podrían tener los programas y planes de ecoetiquetado.

La Unión europea destacó la importancia de éstos como herramientas efectivas para la formulación de políticas ambientales, lo cual fue secundado por Canadá y Estados Unidos.

Estos señalaron, además, que los programas de ecoetiquetado basados en análisis del ciclo de vida y en procesos y métodos de producción no relacionados con productos se estaban convirtiendo en una realidad de mercado, y a los comerciantes les preocupa la transparencia y tener la oportunidad de consultar sobre su diseño y aplicación.

Algunos países en desarrollo, en cambio, cuestionaron estas opiniones aduciendo que sólo existen alrededor de 20 planes internacionales de ecoetiquetado. Pero expresaron que su mayor temor se refería a la tendencia creciente a recurrir a programas y planes de ecoetiquetado.

También señalaron que las ecoetiquetas eran medidas ambientales y no comerciales, pero pueden tener efectos comerciales si se las combina con un proteccionismo encubierto.

En otras palabras, los programas de ecoetiquetado tienen el potencial de plantear complejos temas de comercio, particularmente en conexión con el proteccionismo encubierto.