No. 90 - Octubre 1996

La OMC y los países en desarrollo

Firme negativa a discutir Acuerdo Multilateral de Inversiones

por Chakravarthi Raghavan

La gran mayoría de los participantes en el seminario "La OMC y los países en desarrollo", realizado del 10 al 11 de setiembre en Ginebra, se pronunció en contra de considerar un Acuerdo Multilateral de Inversiones en la OMC e indicó que el ámbito natural para ello es la UNCTAD.

La inversión extranjera directa (IED) puede ser útil para la industrialización y el desarrollo de los países en desarrollo, pero es necesaria la participación del gobierno del país receptor, el cual debe utilizar una serie de instrumentos políticos estratégicos y tácticos. Los gobiernos no deben renunciar a sus potestades aceptando acuerdos multilaterales de inversión y disciplinas que los coarten. Este fue el mensaje final de una sesión sobre "Temas sobre comercio e inversiones", del seminario sobre "La OMC y los países en desarrollo" organizado por la Red del Tercer Mundo en Ginebra del 10 al 11 de setiembre. El seminario estuvo dirigido a las delegaciones del Grupo de los 77 y contó con la asistencia de destacados embajadores y negociadores del Tercer Mundo ante la OMC, quienes participaron activamente en el evento. En esa oportunidad se trataron los temas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el marco de los preparativos de la Conferencia Ministerial de Singapur de diciembre.

Los temas en materia de inversiones

En la sesión sobre los temas en materia de inversiones, presidida por Bhagirath Lal Das, los especialistas en asuntos económicos del sector tanto académico como privado e instituciones no gubernamentales de investigación, de áfrica, Asia y América Latina, presentaron informes y realizaron exposiciones orales con cuadros y cifras sobre los aspectos positivos y negativos de las corrientes de inversión y sus consecuencias sobre el desarrollo.

Los documentos y exposiciones se refirieron a los beneficios directos y los efectos totales, positivos y negativos, sobre el comercio, la macroeconomía, el consumo a costa de altos niveles de ahorro, y las posibles medidas que los países receptores podrían adoptar para maximizar los beneficios y minimizar los costos. También se trataron las consecuencias de todo esto para los países del Sur y su industrialización y desarrollo en un Acuerdo Multilateral de Inversiones de la OMC (conocido como MIA, por su sigla en inglés) o el Acuerdo Multilateral sobre Inversiones (conocido como MAI) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

Las dos siglas levemente diferentes confunden a la opinión pública, lo que permite a algunos de quienes impulsan el Acuerdo Multilateral de Inversiones en la OMC, presentarlo como una variante del otro acuerdo de la OCDE, pero con algo en común: el derecho de los inversores extranjeros a invertir, limitado únicamente por razones de seguridad; el derecho a un trato nacional, lo que significa recibir el mismo trato que los inversores nacionales; y la aplicación del principio de nación más favorecida (n.m.f.), lo que implica que los beneficios concedidos a los inversores por un acuerdo con otro país, se aplicará automáticamente a los demás.

Algunos de los expertos que presentaron informes y documentos en el seminario fueron el Dr. Ghazali Atan, Economista principal de la Unidad de Gestión Fiduciaria MBF de Malasia, un conocido fondo de inversiones; Ha-Joon Chang, economista de Corea del Sur que enseña en la Facultad de Economía de la Universidad de Cambridge; y Martin Khor, Director de la Red del Tercer Mundo. Entre los oradores figuraron el Embajador Ali Mchumo de Tanzania, Yilmaz Akyuz, destacado economista que preside la unidad macroeconómica de la División de Interdependencia Mundial de la UNCTAD; Yao Graham, Director de la Secretaría africana de la Red del Tercer Mundo; y Humberto Campodónico, consultor de ECLAC, institución que dirige a la organización no gubernamental (ONG) Desco de Perú, América Latina.

Al presentar su propia visión del animoso y hasta en momentos acalorado debate de dos horas y media, Das (ex director de la División de la UNCTAD sobre Programas de Comercio Internacional y anteriormente embajador de la India y representante permanente ante el GATT) dijo que la discusión se dividió en dos partes: una relativa a las consecuencias de la IED y la otra relativa al acuerdo multilateral de inversiones propuesto. Por supuesto que ambas se vinculan, expresó. Se mencionó los beneficios que trae la IED, como ingreso de capital y desarrollo de la tecnología, entre otros. Pero también se destacó la gran cantidad de problemas que acarrea. Por lo tanto, manifestó Das, el gobierno debe actuar de manera activa encauzando la IED. Es necesario estudiar exhaustivamente su impacto. En general, continuó diciendo Das, hubo coincidencia en que no debe existir ningún Acuerdo Multilateral de Inversiones. "No se estableció la necesidad de un acuerdo de ese tipo", expresó, y menoscabar el poder discrecional de los países receptores para encauzar la IED sería "peligroso" para la economía nacional, al igual que conceder trato nacional a los inversionistas extranjeros.

"Durante el debate se insistió bastante y se expusieron argumentos persuasivos para considerar un acuerdo multilateral de inversiones en la OMC", señaló Das. "No obstante, hubo una opinión mayoritaria en contra del estudio o análisis de un acuerdo de ese tipo en el marco de la OMC, pues se teme que conlleve el riesgo de que se comiencen a aplicar disciplinas nuevas a través del proceso integrado de solución de diferencias de la OMC, que se maneja a través de restricciones comerciales." "Teniendo en cuenta la historia (del GATT y la OMC), el temor es que tan sólo comenzar a estudiar o considerar el tema en la OMC pueda conducir a un acuerdo inevitable". Como recordó Das, "La UNCTAD IX ya dispuso que se examinara este tema a nivel intergubernamental en la UNCTAD. Y la opinión mayoritaria fue que este tema debe estudiarse allí. No hay necesidad de duplicar el trabajo en la OMC".

El debate sobre el tema del seminario demostró que incluso algunos de los que más propugnaban un proceso de estudio en la OMC insistían con vehemencia que sus países se oponían a algunas de las disposiciones básicas del Acuerdo Multilateral de Inversiones: el derecho de los extranjeros a invertir sobre base de n.m.f. y el derecho a un trato nacional. Si bien algunos no consideraban peligroso iniciar un proceso de estudio, para otros había serios riesgos políticos y exhortaron a quienes favorecían un proceso de estudio a no impulsar la idea en Singapur pues podrían dividir la reunión y distraer la atención de los problemas de aplicación y seguimiento (de los acuerdos de Marraquech), que son mucho más urgentes para el mundo en desarrollo. Un participante del sector empresarial dijo que el Acuerdo Multilateral de Inversiones destruiría a las pequeñas y medianas empresas de los países del Sur, y que incluso las más grandes de esos países son pequeñas comparadas con las trasnacionales. "Terminaríamos con un régimen neo-colonial aplicado al Sur", advirtió. Exhortó a los gobiernos del Tercer Mundo a unirse y rechazar la maniobra.

Anteriormente, Ghazali bin Atan, cuya tesis académica versó sobre los efectos de la IED en el comercio, la balanza de pagos y el desarrollo, y el crecimiento de los países en desarrollo, señaló que el secreto de un crecimiento sostenido radica en la capacidad de los países de mantener una tasa de inversión productiva suficientemente elevada, y la IED podría ser útil para zanjar la diferencia entre inversión y ahorros pero en condiciones de sumo cuidado para impedir los efectos negativos y asegurar el éxito. Atan manifestó que si bien la IED a menudo se describe como no generadora de deuda, incluso con un rendimiento de la inversión del 15% (los extranjeros reclaman ahora mayores índices) a partir del tercer año los egresos superarían los ingresos. Atan describió algunos de los efectos negativos de la falta de limitaciones al flujo de IED: el efecto de "descapitalización" (o salida de pagos de factores), los efectos sobre el comercio y la balanza de pagos (debido a una confianza excesiva en el capital importado y los bienes de intermediación y los escasos efectos sobre las exportaciones en términos de valor agregado neto), la reducción del ahorro nacional en favor de un alto índice de consumo (que los inversores promueven), así como la desindustrialización y la "desnacionalización" (cuando el capital invertido pertenece a los extranjeros). Algunos de estos factores tienen efectos negativos no sólo en lo económico sino también en lo político y lo social, y podrían desembocar en una situación de malestar social, reduciendo de esa manera la IED.

Para que la IED sirva

Todo esto significa que para sacar provecho de la IED, los países deben lograr:

* que la disponibilidad de capital extranjero no vaya en detrimento de los esfuerzos de ahorro nacional;

* minimizar y manejar con prudencia los costos de pago por factores. Cualquier ventaja e incentivos extras a los extranjeros (exenciones tributarias, infraestructura barata, terrenos gratuitos) aumentará su índice de rendimiento y la salida de pago por factores. Es necesario no discriminar a los nacionales, y los países en desarrollo tampoco deberían caer en la trampa de competir entre sí para atraer IED.

* minimizar las salidas de factores promoviendo la formación de empresas de capital mixto (joint ventures), para que parte de los retornos sean para el capital nacional, y facilitar la transferencia de tecnologías y la capacidad nacional de vincularse con mercados extranjeros;

* "alentar" a las empresas extranjeras a figurar en la bolsa del país receptor para que los ciudadanos nacionales puedan comprar sus acciones;

* concentrar la IED en sectores de comercialización, en particular actividades de exportación;

* aumentar progresivamente el contenido de la producción nacional.

Atan expresó que por lo que se pudo escuchar en las otras sesiones del seminario, los países en desarrollo tal vez ya han perdido posibilidades con las normas de los aspectos de los derechos de inversión relacionados con el comercio (TRIM), pero deben tener cuidado de no renunciar a más derechos.

* alentar la aplicación de medidas y propiciar la inversión nacional; y

* luchar por aumentar las propias tasas de ahorro y mejorar el tamaño y la competitividad de su sector privado para no ser "mendigos de ayuda, IED u otras formas de ingresos".

Estas fueron condiciones previas para asegurar un uso conveniente de la IED, y los países que no las observen estarán corriendo un serio peligro. "Cualquier medida destinada a impedir que los países receptores instituyan dichas políticas, más allá del nombre que se le dé, tiene como finalidad mantener a los países en desarrollo en el último escalón del orden económico mundial", expresó. Ha-Joon Chang manifestó que últimamente la tesis sobre la inevitabilidad de la globalización y la creciente importancia de las trasnacionales alcanzó un nuevo punto culminante, pero a menudo se basa en "evidencias empíricas tambaleantes y excesiva generalización".

A pesar de lo mucho que se habla sobre el aumento de flujos de IED en el mundo en desarrollo, el crecimiento de IED en estos países sólo aumentó de 17,8% a 21% entre los períodos 1983-1989 y 1990-94, a pesar de las políticas liberales en materia de IED que introdujeron. Incluso ese aumento se concentró en un pequeño grupo de países en desarrollo. La creciente "globalización" de las trasnacionales, en el sentido de la reubicación de actividades centrales, tales como Investigación y Desarrollo, se da a un ritmo mucho más lento y desparejo. La mayoría de las trasnacionales todavía se mueven mayoritariamente en sus países de origen y las actividades "centrales" han sido reubicadas en otros países desarrollados, y en términos regionales: dentro de América del Norte y Europa.

Las actividades de reubicación en el caso de Japón han sido muy escasas. Si bien los países del este asiático son presentados como un caso exitoso debido a sus políticas de favoritismo a las trasnacionales, la mayoría de sus políticas han controlado deliberadamente y dirigido a la IED de acuerdo a lo que perciben como su interés nacional. Si bien es posible que la antigua noción popular extremista anti-trasnacionales estuviera errada, la mayoría de los temores albergan cierta justificación y todavía plantean dudas acerca del papel de las trasnacionales como agentes líderes del desarrollo económico.

Chang expresó que si bien las nuevas normas comerciales y el crecimiento de las trasnacionales pueden haber limitado el campo de acción, todavía es posible para los países en desarrollo establecer una política industrial estratégica. La experiencia demuestra que el crecimiento dentro de una economía atrae corrientes de IED, y no al revés, y "por lo tanto es cuestionable si la adopción de una política más liberal con relación a la IED, sin políticas que mejoren sustancialmente las perspectivas económicas del país, provocará un aumento de las corrientes de IED". "Un gobierno inteligente", manifestó Chang, "que aplique políticas industriales estratégicas, debería tratar de buscar la mejor manera de utilizar las trasnacionales de forma estratégica ... adoptar políticas de IED liberales en todos los sectores e industrias significará abandonar el poder de negociación potencial de los sectores en los que este poder existe, antes siquiera de ejercerlo, y eso no parece nada prudente."

La lista para un estudio exhaustivo

Chang dijo: "Por lo tanto, sería un gran error que los gobiernos abandonaran voluntariamente ese margen de maniobra adoptando una política mundial liberal en materia de IED en todos los sectores." "Del mismo modo", concluyó, "no resultan particularmente prudentes las recientes propuestas de introducir acuerdos de inversión internacionales que, por lo menos en algunas versiones, limitarán seriamente la libertad de los países en desarrollo de embarcarse en ese enfoque estratégico con respecto a la IED y otras actividades de las trasnacionales.

Martin Khor, Director de la Red del Tercer Mundo, dijo que antes de aceptar una discusión en un foro internacional cada país en desarrollo debe llevar a cabo un estudio exhaustivo de las consecuencias para sí mismo. En la lista habría que incluir:

* pérdida de margen para reducir la participación extranjera y aumentar la participación nacional en el capital accionario de un país, tornando imposible la "ingeniería social", tan necesaria en países con problemas étnicos;

* desaparición de las empresas de capital mixto (joint ventures) y con ello los beneficios para los ciudadanos nacionales, la transferencia de tecnología y la potestad de limitar la entrada de capital extranjero;

* pedir prescripciones no válidas para el registro de empresas nacionales, y forzar una extrema liberalización financiera;

* la falta de restricciones significaría que los extranjeros comprarían tierras, propiedades inmobiliarias, una serie de actividades de servicio, finanzas, agricultura, minería, construcción y manufactura y se impondrían en la economía nacional;

* el tratado multilateral de inversión propuesto tendría un enfoque general y total y estaría por encima de cualquier resistencia a la liberalización de los servicios y de otros sectores

* los gobiernos perderían instrumentos importantes de política macroeconómica; y

* habría serias consecuencias para la cultura nacional, ya que los extranjeros podrían entrar y apropiarse de los medios de difusión y los sectores de comunicaciones e información.

El Acuerdo Multilateral de Inversión fue impulsado en la OMC con la finalidad de que las potencias puedan disciplinar a los países en desarrollo mediante la aplicación de sanciones comerciales. Khor consideró poco convincente el argumento de que sin un acuerdo en la OMC no es posible influir en el proceso de la OCDE que apunta a establecer un acuerdo multilateral en materia de inversiones, el cual sería impuesto a los países en desarrollo. Aún cuando la reunión Ministerial de Singapur comenzara un proceso, el de la OCDE estaría concluido a mediados de 1997. No hay forma de que la OMC pueda ser forzada a aceptarlo si los países en desarrollo, en conjunto, o incluso un pequeño grupo de ellos, dicen "no". Tampoco es posible obligar a un país en desarrollo a unirse a la OCDE.

Si se acepta la maniobra de la Unión Europea y Canadá de aprobar "comercio e inversión" como tema -ya sea como estudio o algo más-, dada la desigualdad de poderes de negociación del Sur y la experiencia de la Ronda Uruguay, lo más probable es que el Norte se salga con la suya. La amenaza de un acuerdo en la OCDE fue utilizada para obligar al mundo en desarrollo a aceptarlo en la OMC. "Hoy es la inversión, mañana podría ser cualquier otra cosa", expresó.

La UNCTAD IX ordenó un estudio exhaustivo, "a nivel intergubernamental" y las discusiones y aclaraciones en la UNCTAD en el correr de los próximos años podrían aclarar el papel del sistema de comercio en este sector. La OMC como organización contractual no es un foro adecuado para el estudio o la negociación de un tema tan complejo que trasciende el comercio. Y el tema no estuvo "maduro" para una negociación internacional. Yao Graham, economista e investigador de Ghana, en un documento a nombre de la Secretaría para áfrica de la Red del Tercer Mundo, señaló que el Tratado Multilateral de Inversiones estaba siendo "vendido agresivamente" a los gobiernos africanos como un elemento imprescindible para dar confianza a los inversores. Pero esa confianza no puede sustentarse si no va acompañada de una estabilidad política y macroeconómica interna, de mejor infraestructura y recursos humanos y de la ampliación de los mercados regionales. Los países africanos fueron vulnerables a este enfoque debido a su dependencia excesiva del mercado de la Unión Europea, y por la ayuda y el asesoramiento técnico que los ponen, más que a otras regiones, a merced de manipulaciones. La ausencia de ámbitos para el debate público impidió que los gobiernos contaran con análisis independientes, y los fuertes vínculos coloniales todavía existentes pueden correr a favor de restricciones directas y condicionamientos cruzados.

A pesar de la necesidad legítima de atraer IED, los gobiernos africanos deben evitar verla color de rosa. El debate sobre liberalización ha excluido en áfrica el debate sobre industrialización y competencia dinámica.

Necesidad de áfrica de evitar la integración sobre bases desiguales

Para que áfrica evite una integración sobre bases de desigualdad, la historia y la práctica contemporánea han demostrado que un proceso complejo que combina las medidas para mejorar las oportunidades de acumulación nacional y la industrialización han sido la clave para una convergencia de economías. áfrica no debe leer mal la lección y creer que el ingreso de IED en las economías de los últimos industrializadores fue tan sólo una respuesta a la rápida y amplia liberalización.

áfrica no debe llegar tan lejos como para eliminar la posibilidad de utilizar una estrategia que combine la creación de entornos favorables para la IED con el derecho a regular dichas trasnacionales a fin de incrementar sus potencialidades de desarrollo, o el derecho a ofrecer apoyo dirigido a las empresas nacionales para crear una capacidad industrial nacional que, en un futuro, pueda competir en el exterior. "No es en beneficio de áfrica (porque la OMC no es la institución correcta para que los países en desarrollo promuevan ese tema), ni es realista buscar incluir más temas dado que los países africanos están realmente enfrentados a innumerables problemas, entre ellos complicadas prescripciones de notificación, en un afán por aplicar las disposiciones de la OMC".

Humberto Campodónico manifestó que si bien en 1990 la mayoría de los países latinoamericanos habían adoptado medidas para promover la IED y liberalizar sus economías, todavía muchos países mantienen restricciones a la IED en distintos sectores. Las propuestas de la Unión Europea para un acuerdo multilateral en materia de inversiones "socavaría por completo las capacidades existentes de los estados latinoamericanos para regular las corrientes de IED y mantener el control sobre importantes sectores de la economía."

El hecho de que la mayoría de los latinoamericanos estén adoptando políticas neoliberales no significa que puedan dejar de adoptarlas en el futuro. Pero con un acuerdo en la OMC no tendrán esa opción. Campodónico subrayó una serie de restricciones a la IED en diversos sectores, tales como los medios de difusión (en Argentina, Bahamas, Brasil, Chile, República Dominicana, Ecuador, Honduras, Panamá y Venezuela); la extracción y producción de petróleo (Costa Rica, República Dominicana y Paraguay); la energía atómica (Brasil y Trinidad y Tobago); el transporte aéreo (Bahamas y Brasil); los sectores vinculados a la minería (Costa Rica, República Dominicana y Guatemala); las actividades bancarias (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay y la República Dominicana). Todo esto sería eliminado en un Acuerdo Multilateral de Inversiones. También desaparecerían las prescripciones en materia de capital social nacional, como las que rigen para las empresas de capital mixto, y las limitaciones en el transporte aéreo y marítimo (Honduras y Paraguay); la generación y distribución de gas y electricidad (Bahamas); la exploración y explotación de petróleo (Guatemala y Honduras); la radio y la televisión (Costa Rica); las pequeñas industrias hoteleras (Bahamas); la pesca (Brasil, República Dominicana y Venezuela) y los seguros (República Dominicana, Honduras y Venezuela). Esto también desaparecería y en algunos sectores se requerirían enmiendas constitucionales.

El Acuerdo Multilateral de Inversiones sería otro paso hacia la normalización de las políticas económicas para promover la libre movilidad del capital, y a la larga ilegalizaría cualquier control a la salida de ganancias, divisas y capital frente a una crisis de la Balanza de Pagos. La normalización de las políticas económicas promovidas por la globalización, opinó el investigador latinoamericano en economía y consultor de la ECLAC, disminuye la potestad de los gobiernos nacionales de aplicar determinadas políticas nacionales, y carecerán de la fuerza necesaria para enfrentar los problemas económicos contemporáneos para lograr el desarrollo nacional. "Las propuestas van más allá del mandato comercial de la OMC y su discusión está fuera de lugar en ese ámbito; la UNCTAD es el foro natural de discusión del tema".

(Fuente: SUNS)