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Análisis / Desarrollo


No. 88 - Agosto 1996

Estudio sobre liberalización temprana

Globalización provoca desarrollo desigual

por Chakravarthi Raghavan

La versión neoliberal del proceso de globalización que predomina actualmente lejos de producir una convergencia de las economías nacionales provocará, de hecho, un proceso de desarrollo desigual y reforzará las diferencias existentes en la economía mundial.

La rápida y amplia liberalización del comercio, los flujos de capital y la inversión extranjera directa así como la disminución de la intervención estatal no conducirán sino a una creciente desigualdad en materia de desarrollo. Esta es la conclusión a la que arriban el profesor Paul Bairoch, de la Universidad de Ginebra, y Richard Kozul-Wright, alto economista de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en su ponencia ante el organismo, recientemente publicada, "Globalization Myths: Some Historical Reflections on Integration, Industrialization and Growth in the World Economy" (Los mitos de la globalización: algunas reflexiones históricas sobre la integración, la industrialización y el crecimiento de la economía mundial).

El documento derriba varios de los "mitos" difundidos sobre la globalización promovida por los principales países industrializados y las organizaciones que ellos controlan, y compara algunos de los elementos comunes y las diferencias entre el proceso de globalización e integración del siglo pasado y el actual.

Ambos autores dicen que la evidencia presentada por ellos confirma una visión escéptica con respecto al concepto de un "nuevo mundo globalizado", y que la idea -de la escuela económica ortodoxa- de que el mundo simplemente está recobrando una tendencia a la integración económica mundial rota por las dos guerras mundiales y una era perniciosa de administración estatal, tampoco es convincente.

La internacionalización del capital financiero que dominó el temprano proceso de globalización tanto como en la época contemporánea, dicen los autores, parece estar estrechamente vinculado con un proceso de desarrollo desigual, a menudo reforzando las diferencias existentes en la economía mundial en lugar de tender a una convergencia. Un aspecto básico del debate sobre globalización y liberalización -al cual se suman cada vez más las sociedades del Norte y del Sur preocupadas por los efectos negativos del proceso-, es si este modelo de globalización conducirá al empobrecimiento y a la crisis económica, o a un crecimiento más rápido y a la convergencia de las economías.

Algunos de los "teólogos" más destacados de las versiones neoliberales de la globalización y la integración ven las tendencias actuales como un regreso a la época previa a 1914, en la que imperaba un orden internacional liberal, y que fuera alterada por las dos guerras mundiales. Un tema recurrente de esta versión simplificada de la globalización es que la presión combinada de la movilidad del capital, el progreso tecnológico y una mayor competencia del mercado constituyen una fuerza irresistible que trasciende el poder de las autoridades responsables de las políticas nacionales. Por eso, los países deberían adaptarse, sumarse al proceso y beneficiarse de él, y quienes quedan marginados deben culparse a sí mismos. El documento de Bairoch y Kozul-Wright derriba los mitos que rodean las versiones de globalización del siglo XIX, tipificadas por los hechos simplificados de ese período, presentados, por ejemplo, por los economistas Jeffrey Sachs y Andrew Warner.

La globalización temprana

Según esta opinión de Sachs-Warner, desde 1860, los bajos obstáculos arancelarios y los avances tecnológicos en el transporte de larga distancia y en las comunicaciones estimularon el crecimiento de la exportación y aumentaron los cupos comerciales. Las diferencias en la dotación de recursos imprimieron una fuerte dimensión Norte-Sur a este comercio, en el que los países en desarrollo de América Latina y de gran parte de Africa y Asia se especializaron en exportaciones de materia prima e importaciones de manufacturas. La difusión del patrón oro, la convertibilidad de las divisas y el liderazgo financiero del Reino Unido aseguraron grandes flujos internacionales de capital relativamente estables que, impulsados por la búsqueda de mayores posibilidades de lucro en los mercados emergentes, fueron un poderoso complemento de los flujos comerciales.

Esta expansión de las instituciones capitalistas y del libre comercio así como de las corrientes de capital generaron un nuevo empuje del crecimiento de la economía mundial. La industrialización se extendió rápidamente más allá de las economías centrales de América del Norte y abarcó los mercados emergentes de Europa y Japón, y supuso el despegue de muchos exportadores de materias primas de la región en desarrollo. El fin de esta época de integración mundial fue inesperado y se debió a conflictos militares y políticos exógenos. Según la visión de Sachs-Warner, la promesa de un nuevo sistema capitalista mundial que garantizaría el crecimiento y la convergencia, dependerá de una elección correcta de las políticas. En particular, los países en desarrollo deben comprometerse a adoptar un programa de liberalización rápida y amplia en los ámbitos del comercio, las corrientes de capital y la IED.

Una liberalización que nunca existió

Bairoch y Kozul-Wright cuestionan algunos de estos mitos y señalan que si bien el comercio fue un rasgo importante de la economía del siglo XIX, no se trató de una época de liberalización comercial, tal como se la describe. La liberalización del comercio -que comenzó alrededor de 1860 con el tratado anglo-francés, seguido de los tratados de Francia con muchos otros países, y que condujo a un "desarme arancelario" de Europa continental, con la cláusula estándar de nación más favorecida (n.m.f.) incluida en todos ellos- fue un interludio que duró escasamente veinte años y permaneció confinado en Europa.

Desde 1866 a 1883, Estados Unidos había iniciado un período de industrialización con sustitución de importaciones detrás del aumento de las barreras arancelarias. Por ejemplo, derechos de importación de 45 por ciento para las importaciones de manufacturas, con una tasa mínima de 25 por ciento y una máxima de 60 por ciento. Dada la creciente gravitación de Estados Unidos en la economía mundial en los 40 años previos a la Primera Guerra Mundial, excluir esta experiencia de las lecciones de integración mundial es un descuido "bastante significativo" que perpetúa la noción equívoca de un determinado modelo anglosajón.

En los treinta años previos a la Primera Guerra Mundial, el proteccionismo fue la tendencia común en el mundo desarrollado, por lo menos en Europa continental. Desde el inicio de la década de 1890, el proteccionismo fue mucho más pronunciado y para 1913 todos los países más importantes habían adoptado una postura proteccionista. Después de recuperar su autonomía sobre la política arancelaria a fines de 1890, Japón también buscó la protección arancelaria para sus industrias incipientes.

Islas de liberalismo y extendido colonialismo

En 1913, el escenario de la política comercial del mundo desarrollado podía describirse como "islas de liberalismo rodeadas de un mar de proteccionismo", aun cuando el mundo en desarrollo se caracterizó por ser "un océano de liberalismo con islas de proteccionismo". Esta apertura del mundo en desarrollo fue el resultado del imperio colonial, donde el principio general era el del acceso libre para todos los productos de la potencia colonialista. Por otro lado, después del rechazo de Estados Unidos al dominio británico, Canadá, Australia y Nueva Zelanda obtuvieron cierta independencia arancelaria; en los estados nominalmente independientes de América Latina y del este asiático, la presión occidental impuso tratados desiguales que entrañaban la eliminación de aduanas y derechos y generalmente la "norma del 5 por ciento" aplicada a todos los aranceles. Todo esto abrió estos mercados a los bienes manufacturados de Gran Bretaña y Europa.

Pero la idea de que la liberalización fue la fuerza motriz del crecimiento del comercio durante el período 1870-1913 es un mito, dicen Bairoch y Kozul-Wright. De hecho, el comercio mundial estuvo dominado por el comercio inter-europeo. Para 1899, el comercio de manufacturas estaba dominado por el intercambio entre los países industrializados, que representaba el 54 por ciento del comercio mundial en ese rubro. Si bien no hay pruebas directas, gran parte de este comercio entre los países industrializados se trató de comercio entre industrias y empresas.

"Por lo tanto, es un mito que la producción internacional es un rasgo distintivo del período actual de globalización. La inversión extranjera directa (IED) aumentó rápidamente durante el período anterior, y representaba tanto como un tercio de la inversión en el exterior. Las existencias mundiales de IED alcanzaron más del 9 por ciento de la producción mundial, una cifra no superada a principios de los 90." Gran parte de la IED dirigida a los países en desarrollo fue en busca de sus recursos naturales, si bien en algunos casos, como en Argentina y Brasil, se aplicaron a infraestructura, como ferrocarriles e instalaciones. Gran parte de la IED de Francia y Alemania se dirigió a las manufacturas en países como Rusia; lo mismo ocurrió con la inversión de Estados Unidos en Canadá. La IED fue un sustituto para el comercio debido al aumento de obstáculos arancelarios.

En la fase actual de integración mundial dirigida por las trasnacionales, las presiones que modelan la producción internacional -ya sea los vínculos estrechos entre el comercio y la IED o los aspectos complementarios de división integrada de trabajo dentro de una empresa- parecen estar relacionadas con el crecimiento de grandes firmas cuya expansión en el exterior apunta a fortalecer las oportunidades de lucro.

El comportamiento del capital financiero

Tal como en el período actual, la globalización del siglo XIX también estuvo dominada por flujos financieros. Entre 1870 y 1913, el crecimiento de la cartera de inversiones extranjeras superó el crecimiento del comercio, la IED y la producción, y Europa Occidental fue la mayor fuente proveedora de capital extranjero. Según el entender convencional, un mercado de capital globalizado debería ayudar a romper los vínculos entre el ahorro y la inversión nacionales y a reasignar los ahorros para que pasen de los países ricos en capital a los países pobres en capital. Pero no es lo que ocurrió en ese período.

Tomando el mundo en su totalidad, y no centrándose meramente en la IED británica, la mitad del total de IED mundial fue para Asia, América Latina, Oceanía y Africa, mientras que la otra mitad fue hacia países adelantados, de los cuales América del Norte sola, para ese entonces la región más rica de la economía mundial, recibió un cuarto. Las grandes corrientes de capital hacia América Latina también estuvieron distribuidas de manera despareja.

También es un mito que las corrientes de capital estuvieran en ese entonces dominadas por el sentimiento de mercado de los inversores privados o, como sostiene el FMI en su investigación económica de 1994, por el mercado de seguros, en ese entonces dominante. La emisión de bonos dominó otros instrumentos de deuda y en 1914, un 70 por ciento de la IED pendiente británica y francesa a largo plazo consistía en bonos del gobierno y del ferrocarril. Es así que la discusión sobre la globalización antes de la Primera Guerra Mundial "parece ser un conjunto de mitos y realidades", dicen Bairoch y Kozul-Wright.

Las corrientes internacionales de capital, tales como las corrientes comerciales internacionales, fueron sumamente concentradas y una gran proporción fue absorbida por los países más ricos y dinámicos de la economía mundial. Pero el sector dinámico de la economía y la industria mundiales fue el menos globalizado.

Desarrollo industrial del período entre-guerras

La idea de que los estados nacionales eran impotentes ante la presión internacional también es equívoca. Contrariamente a lo que suele creerse, los años de entre-guerras no fueron un período de estancamiento sino que tuvieron momentos de rápido crecimiento, y en la década de los 20 se dio un crecimiento considerablemente más rápido que en cualquier década anterior. En 1929, la participación del comercio en la producción mundial estuvo bastante cercana al nivel de 1913, y las existencias de IED también aumentaron significativamente entre 1814 y 1938.

Estas tendencias en cierta forma dejan en evidencia el mito de que la desintegración de la economía mundial puede ser explicada simplemente por los factores políticos irracionales desencadenados por la Primera Guerra Mundial y sus secuelas. Por lo menos en la economía política del período entre las dos guerras mundiales existió una compleja interconexión de las fuerzas económicas nacionales e internacionales. Los autores cuestionan la visión idílica de la industrialización de esa época y de la división internacional del trabajo -donde el Sur exportaba materia prima e importaba manufacturas- y todos ganaban y crecían.

El desarrollo industrial fue el motor real del crecimiento durante esa época. Si bien en 1870 ningún país había alcanzado un nivel de industrialización per cápita que llegara siquiera a la mitad del que tenía en ese momento el Reino Unido, entre 1870 y 1913 Gran Bretaña dejó de ser la única potencia industrializada, y tanto Estados Unidos como Alemania tenían una gran cuota de la producción mundial. Cinco economías -Reino Unido, Bélgica, Suiza, Alemania y Suecia- tenían un nivel superior a la mitad del de Estados Unidos, en ese entonces la principal economía industrializada. Pero Europa meridional y del Este alcanzaban un desarrollo industrial débil; Francia, Italia, Rusia y el Imperio Austro-Húngaro tenían islas de desarrollo industrial avanzado pero no lo suficiente como para alcanzar y mantener el crecimiento verdaderamente rápido de las otras economías de reciente industrialización. Y si bien el relativo ocaso de Gran Bretaña como poder económico e industrial hegemónico era inevitable, no hubo nada espontáneo o predecible en el camino de la industrialización.

Los modelos desiguales de industrialización no se explican por las diferencias en la dotación de recursos o el capital humano, sino por la forma en que algunos de los últimos "industrializadores" pudieron sortear un hiato institucional y ponerse al día a través de altas tasas de inversión, avance tecnológico y rápido crecimiento de la productividad. Y todos ellos se caracterizaron por las reformas aplicadas a sus estructuras estatales, que ayudaron a alentar la acumulación y el avance tecnológico a través de la protección a la industria incipiente y otras formas de política industrial.

Tan notable como la desigualdad entre los países adelantados fue la polarización de la actividad industrial entre el Norte y el Sur. La desindustrialización del Sur precedió esta época de integración mundial, pero el proceso continuó y se aceleró durante este período de integración. Entre 1860 y 1913, la participación del mundo en desarrollo en la producción manufacturera mundial disminuyó de más de un tercio a menos de un décimo y "prácticamente no hay dudas de que esta desindustrialización del Sur fuera el resultado de una corriente masiva de importación de manufacturas europeas, en especial de las industrias textil y del vestido, donde el libre comercio dejó a los productores artesanales locales expuestos al destructivo vendaval competitivo de los productores del Norte de alta productividad y con uso intensivo de capital".

El mito de los exportadores de alimentos

Otro mito muy difundido de esa época es que, de acuerdo con la ventaja comparativa, la exportación de productos primarios ofrecía el mejor camino de crecimiento para varios rubros de la economía. Existe un elemento de verdad detrás de este mito. En 1913, los cinco exportadores de productos primarios estaban entre los países más ricos del mundo: en dólares de 1960, Estados Unidos, tenía un ingreso per cápita de 1.358 dólares, Canadá: 1.112, Argentina: 1.010, Australia: 1.096, Dinamarca: 883 y Nueva Zelanda: 756. El promedio per cápita de todos los países desarrollados en ese entonces era de 662 dólares.

Si bien el lugar de esas economías en la división internacional del trabajo estaba determinado por la exportación de productos agrícolas, un análisis más exhaustivo arroja dudas de que el crecimiento del sector primario dirigido a la exportación fuera una estrategia tan buena para gran parte del mundo.

En primer lugar, esos países eran relativamente poderosos antes de que se iniciara esa época de globalización. En segundo término, en notable contraste con el actual período de globalización, por ese entonces los productores primarios, con la excepción de los productores de azúcar, gozaban de un cambio particularmente favorable de las relaciones de intercambio. Pero la mejor prueba de los límites de la especialización en los productos primarios y del impacto más dinámico de la industrialización sobre el crecimiento económico y el desarrollo -argumentan Bairoch y Kozul-Wright- radica en que todos los que lograron establecer una base industrial en esa época se han enriquecido, mientras que los exportadores exitosos de bienes primarios, con la excepción de América del Norte, sufrieron una caída de sus Productos Nacionales Brutos (PNB). Nueva Zelanda, que por 1880 era el sexto o séptimo país más rico del mundo, en 1990 había bajado al vigésimo lugar, mientras que la caída de Argentina es aun más pronunciada.

Globalización y divergencia

En la época actual, "se espera que la globalización libere una nueva dinámica de crecimiento de la economía mundial (...) y el único gran obstáculo a un rápido crecimiento y la convergencia de la economía mundial radica en que los Estados adopten una política nacional que instaure un camino hacia la marginación y el estancamiento económico". Pero en los últimos veinte años la economía mundial ha recorrido una senda de crecimiento visiblemente más lenta, y la mayor parte de la evidencia disponible señala una divergencia, en lugar de una convergencia entre los países. Si bien entre 1870 y 1913 hubo una aceleración del crecimiento, no fue tan marcada como la que se dio después de 1945. Y si bien entre 1890 y 1913 las tasas de crecimiento del mundo en desarrollo pegaron un salto, el desfasaje con el mundo desarrollado no se cerró y en ese período no hubo convergencia a través de la economía mundial. Tal como ocurre hoy, el episodio de globalización del siglo XIX estuvo signado por la divergencia.

La liberalización del comercio no fue un estímulo para el crecimiento en los cincuenta años previos a 1913. El rápido crecimiento de las exportaciones ocurrió en un marco de creciente proteccionismo, por lo menos en las regiones del mundo de reciente industrialización. Las corrientes comerciales estuvieron dominadas por el comercio de los productos primarios, mientras que la industria, el sector dinámico, no estaba participando en la misma medida de la globalización. El crecimiento económico condujo al crecimiento del comercio internacional, y no viceversa.

Y si bien hubo IED, dada su concentración en los servicios primarios y afines, su papel como motor del crecimiento es mucho menos convincente. Estados Unidos y Canadá, ambos con economías poderosas, estuvieron entre los países receptores más grandes de IED. Pero en los Estados Unidos la IED representaba una pequeña fracción de la formación de capital nacional; si bien mucho más elevado en Canadá, no tuvo importancia real hasta las postrimerías de ese período.

Aunque en esa época la IED representaba en América Latina una parte mucho mayor de la inversión nacional, no logró establecer un camino de crecimiento más dinámico. "Así, una presencia importante de las trasnacionales en la economía mundial no instituye por sí sola a la IED como motor del crecimiento económico. Por el contrario, parece bastante más probable que la IED, al igual que el comercio, hubieran ayudado a reforzar un modelo de desarrollo desigual en la economía mundial."

Estado, nuevas tecnologías y acumulación de capital

Un determinante más significativo del crecimiento económico fue la capacidad de generar y absorber nuevas tecnologías, pero sólo algunos países ocuparon un papel de liderazgo en materia de tecnología. Para la mayoría de los países, el ponerse al día en ese terreno dependía de que lograran acceder a las nuevas tecnologías y aseguraran que éstas intervinieran en el aumento de la competitividad de sus industrias a través del aumento de la productividad.

Pero si el progreso tecnológico fue una fuente importante de crecimiento económico, no fue exógeno. Durante ese período, el Estado se convirtió en un agente más activo del cambio tecnológico, el más visible en la organización del transporte y las redes de telecomunicaciones nacionales. También hubo una creciente intervención del Estado en el campo del avance tecnológico a través de la creación de demanda para productos nuevos, en especial en los complejos militares emergentes. Y como el cambio tecnológico, en cierta medida, está incluido en bienes de capital, estuvo estrechamente relacionado con la acumulación de capital.

Las grandes salidas de capital no siempre fueron consideradas una ventaja para los últimos industrializadores. Las desventajas de esos egresos, que habían sido planteadas anteriormente por Adam Smith y David Ricardo, fueron motivo de preocupación para las autoridades de Alemania y Francia, que intentaron desalentarlos o vincularlos más estrechamente con los pedidos de exportación. Al hacerse eco de algunas de las preocupaciones actuales sobre corrientes de capital especulativo, ambos autores señalan que en Argentina a fines de los años 1880, la rápida liberalización del comercio y las finanzas alteró un camino de desarrollo más equilibrado y estable. Un período inicial de construcción estatal en las décadas de 1860 y 1870 cedió paso en el actual período a una ideología de laissez-faire bajo presión política interna, generando un aumento explosivo pero enormemente especulativo de los ingresos de capital, en especial en el sector inmobiliario. La crisis subsiguiente provocó un quiebre bancario menor en Europa, con la caída de Baring Brothers. Pero en Argentina, las medidas de austeridad, la caída de los salarios reales y la venta de empresas estatales a inversores extranjeros destruyeron la dinámica de crecimiento y tuvieron un efecto negativo en otras economías de la región.

(Fuente: SUNS)




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