No. 173 - Octubre 2003

Organización Mundial de Comercio

Detrás del colapso de la Conferencia Ministerial de Cancún

por Martin Khor

La Quinta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), que tuvo lugar del 10 al 14 de setiembre en Cancún, México, terminó en fracaso, sin haberse logrado ningún acuerdo ni aprobado Declaración Ministerial alguna. Este fracaso refleja la aguda polarización de visiones y posiciones que en torno a muchos temas (agricultura, acceso a mercados no agrícolas, desarrollo y los temas de Singapur) dividen principalmente al Norte y al Sur. Las causas del colapso son múltiples y complejas. Aunque la causa inmediata fue el no haberse logrado un acuerdo sobre los temas de Singapur, la polarización en otras áreas también fue patente. Pero la causa subyacente está en el sistema defectuoso de toma de decisiones de la OMC y en la forma en que se organizan, dirigen y llevan a cabo las conferencias.

La Quinta Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) culminó sin acuerdo sobre la Declaración Ministerial. La decisión de dar por terminada la reunión fue anunciada repentinamente por el presidente de la Conferencia, el canciller mexicano Luis Ernesto Derbez, durante las consultas informales en las que participaban cerca de 30 países (la denominada reunión de "sala verde"), al no lograrse un acuerdo sobre los "temas de Singapur". La decisión de finalizar la reunión, sin una Declaración sustancial, sorprendió a los participantes, ya que la mayoría preveía que la reunión se prolongaría hasta muy entrada la noche o hasta la madrugada, o que incluso se extendería un día más.

Se realizó una corta ceremonia de clausura, de la cual se excluyó a las ONGs y a los medios de prensa, y sólo se permitió el acceso a unos pocos miembros por delegación. Se esperaba que se llevara a cabo en el salón mayor donde se había realizado la ceremonia de apertura, que contó con la asistencia de 3.000 personas; pero la ceremonia de clausura se cambió a una sala mucho más pequeña, y guardias de seguridad impidieron la entrada a muchos delegados, que también habían sido excluidos de la última reunión de jefes de delegación que precedió al cierre.

Estas medidas de acceso restringido contrastaron con el procedimiento adoptado en las sesiones de clausura de las cuatro conferencias ministeriales anteriores, a las cuales se les permitió asistir a todos los delegados, las organizaciones internacionales, las ONGs y los medios de prensa.

Una diplomática de comercio de un país africano protestó indignada porque había sido sometida, junto con otros delegados, a los empujones y atropellos de los guardias que intentaban impedirles la entrada a la sala donde se realizaba la reunión de jefes de delegación. "El colapso de las deliberaciones debe haber sido muy embarazoso para los funcionarios y líderes de la OMC, tanto que decidieron excluir a la mayor cantidad posible de gente de la sesión de clausura para ocultar la vergüenza", afirmó otro diplomático.

En la sesión de clausura se aprobó una Declaración Ministerial breve y simple en lugar del texto de fondo que se venía debatiendo desde julio, mes en que apareció una primera versión en Ginebra. La Declaración agradece al gobierno anfitrión de México, da la bienvenida a Camboya y Nepal por su ingreso a la OMC, y manifiesta que todos los participantes habían trabajado duro a fin de avanzar considerablemente en los mandatos de Doha, pero subraya que "es necesario continuar el trabajo en ciertas áreas clave de manera de seguir progresando hacia la conclusión de las negociaciones".

Los ministros instruyeron a sus oficiales que continúen trabajando en los temas pendientes, tomando plenamente en cuenta todas las opiniones vertidas en la Conferencia Ministerial de Cancún. "Solicitamos al presidente del Consejo General que, en estrecha colaboración con el director general, coordine esta labor y convoque una reunión del Consejo General a nivel de Altos Funcionarios, a realizarse a más tardar el 15 de diciembre de 2003, para adoptar las medidas que en esa etapa sean necesarias para permitirnos avanzar hacia una culminación exitosa y oportuna de las negociaciones", dice la Declaración. "Aportaremos a esta nueva etapa todo el trabajo valioso que se realizó en esta Conferencia. En aquellas áreas en las que hemos logrado un alto grado de convergencia respecto a los textos, nos comprometemos a mantener esta convergencia mientras trabajamos por lograr un resultado general aceptable. A pesar de este revés, reafirmamos todas las Declaraciones y Decisiones que adoptamos en Doha y volvemos a comprometernos a trabajar para implementarlas plena y fielmente".

No queda claro en la Declaración si el plazo del 15 de diciembre se dispone como fecha última para culminar las negociaciones sobre aquellos temas (agricultura y acceso a mercados no agrícolas, y la decisión de lanzar las negociaciones sobre los temas de Singapur en base a un consenso explícito) que no se pudieron resolver en Cancún. Tampoco queda claro cuál será la situación de los textos borrador de Cancún cuando se reanuden las discusiones en Ginebra.

Hay por cierto una sensación de confusión en cuanto a qué pasó realmente en las últimas horas de la Conferencia de Cancún, si las tratativas se malograron debido a un tema específico o simplemente debido a que ya no quedaba tiempo para resolver las graves divisiones en torno a los múltiples temas clave. Tampoco se sabe cómo ni por qué Derbez decidió cerrar la reunión en el momento en que lo hizo.

El motivo inmediato es que no pudo lograrse un acuerdo en torno a los temas de Singapur en el pequeño grupo de consulta, instancia conocida informalmente como reunión de "sala verde".

En la madrugada del domingo, luego de una larga reunión de jefes de delegación convenida para tratar el texto modificado de la Declaración Ministerial, Derbez convocó para discutir los temas de Singapur a nueve ministros (de Estados Unidos, la Unión Europea, México, Brasil, China, India, Malasia, Kenya y Sudáfrica), en una reunión que se prolongó desde la una hasta las tres de la madrugada y en la cual, según trascendió luego, los países mantuvieron sus posiciones ya conocidas.

Más tarde se llamó a cerca de 30 ministros a una reunión de sala verde más amplia, con el objetivo de discutir todos los temas no resueltos de la conferencia en vistas a resolver las diferencias. Derbez decidió comenzar con los temas de Singapur. Más tarde, en una conferencia de prensa, explicó que había elegido esos temas como primer punto del orden del día porque se habían transformado en el eje de las disputas, a juzgar por las reacciones al texto modificado de Declaración Ministerial expresadas en la reunión de jefes de delegación de la noche anterior.

En la reunión, los países en desarrollo que se oponían al inicio de las negociaciones reiteraron su posición en cuanto a que se necesitaba continuar con el proceso de aclaración de estos cuatro temas. Derbez habría propuesto que se iniciaran las negociaciones en dos de los temas (facilitación del comercio y contratación pública), y que los otros dos temas (inversiones y competencia) se dejaran de lado.

Según trascendió, el comisario de Comercio de la Unión Europea, Pascal Lamy, se habría manifestado de acuerdo en que se dejaran de lado los temas de inversiones y competencia, dando así la impresión de que estos quedarían definitivamente eliminados de la órbita de la OMC, y no sólo del mandato de Doha de iniciar negociaciones sobre la base de un consenso. Los otros dos temas deberían entonces pasar a la etapa de negociación.

Muchos países dijeron que no estaban seguros respecto de iniciar las negociaciones sobre facilitación del comercio y transparencia de la contratación pública. Derbez llamó entonces a cuarto intermedio, dándole a los ministros más de una hora para consultar si podían aceptar esta fórmula de dejar de lado dos temas y negociar los otros dos.

Durante el cuarto intermedio, se realizó una reunión conjunta de miembros del grupo de ACP (Africa, Caribe y Pacífico), países menos desarrollados y la Unión Africana, en la que se resolvió que no cambiarían su mandato de no iniciar las negociaciones en los cuatro temas de Singapur.

Al reanudarse la reunión de sala verde, algunos Ministros de países en desarrollo -incluidos los representantes de los países ACP, menos desarrollados y la Unión Africana- informaron que no podían aprobar el inicio de las negociaciones en ninguno de los temas. Corea habría manifestado que no podía aceptar que se dejara de lado ninguno de ellos. Derbez dijo entonces que no se había logrado un consenso en torno a los temas de Singapur, y que por lo tanto no había consenso posible para todo el paquete de temas. Fue entonces que resolvió concluir la Conferencia, sin acuerdo sobre ninguno de los temas, y levantó la reunión de sala verde.

Cuando la noticia de que habían fracasado las tratativas llegó a la cafetería, el vestíbulo y la sala de prensa se produjo una gran agitación, a medida que todos intentaban saber qué había pasado exactamente. Muchos representantes de ONGs comenzaron a festejar, celebrando la no adopción de lo que veían como un documento que traería consecuencias adversas.

Se convocó a una reunión de jefes de delegación, seguida casi inmediatamente por la sesión oficial de clausura.

Puede que la falta de consenso en torno a los temas de Singapur haya sido la causa inmediata, pero el colapso de la reunión tiene raíces más amplias y profundas. Durante tres días, la conferencia se centró principalmente en el controvertido tema de la agricultura, cuya discusión tuvo como protagonistas centrales a la Unión Europea y Estados Unidos, por un lado, y a los países en desarrollo del G-21 encabezados por Brasil e India, por el otro, y una agrupación de otros 32 países en desarrollo que surgió como una Alianza de Productos Especiales y Mecanismo de Salvaguardia Especial que abogaba por elementos más fuertes en materia de tratamiento especial y diferenciado.

En vez de atenuar la polarización de la Conferencia, el texto modificado emitido el sábado 13 al mediodía tuvo el efecto de intensificarla. Los países en desarrollo estaban desconformes porque el texto sobre agricultura no respondía a sus intereses. Estaban indignados ante las secciones sobre los temas de Singapur, en las que se habían ignorado totalmente las posiciones y propuestas formales presentadas por 70 de estos países, de continuar con el proceso de aclaración y no lanzar las negociaciones. También estaban indignados por el pobre tratamiento dado en el texto a la iniciativa de algodón (que había suscitado un amplio apoyo), tratamiento que uno de los ministros calificó de insulto a los africanos e indigno de la OMC.

Los ánimos ya estaban muy exacerbados cuando uno a uno los países en desarrollo pidieron la palabra en la reunión de jefes de delegación para criticar el texto, y en sus propias reuniones regionales y nacionales se sucedieron aun más manifestaciones de malestar. Comenzaba a salir a la superficie la cuestión del carácter manipulador del proceso de toma de decisiones, en particular en cuanto a la redacción de los textos.

"Aquí estamos, con más de 70 países en desarrollo que plantean claramente su posición en las sesiones de consulta, presentando un documento consensual con un texto sobre los temas de Singapur, expresado en términos muy claros, y el texto modificado ignora lisa y llanamente su posición y adopta la posición contraria", afirmó el ministro de un país caribeño, en un alto realizado el sábado de noche. "¿Qué tipo de organización es ésta? ¿A quién pertenece? ¿Quién está a cargo de la redacción de los textos? ¿Quién los designó? ¿Para qué perder nuestro tiempo participando seriamente en consultas sólo para constatar luego que nuestras opiniones no son reflejadas en el borrador?"

En última instancia, fue la falta de transparencia y de participación que caracteriza al proceso de toma de decisiones de la OMC lo que generó la "situación inmanejable" que llevó al colapso de la Conferencia Ministerial de Cancún.

En Singapur (1996), la mayoría de los ministros habían sido excluidos de las negociaciones, ya que sólo 30 países fueron invitados a las sesiones de sala verde que se mantenían a lo largo de la reunión. Los ministros no invitados se indignaron al ser informados en un último plenario informal que debían aprobar una Declaración en cuya redacción no habían participado. La aprobaron con reticencia sólo luego de que el director general les prometió que las reuniones excluyentes no sucederían nunca más.

En Seattle (1999), se repitieron las sesiones de sala verde desde el comienzo hasta el final de la conferencia. Los ministros de los países de ACP y el Grupo de África estaban tan indignados ante su exclusión que emitieron un comunicado manifestando que no acompañarían el consenso en torno a ninguna Declaración. Las tratativas colapsaron.

En Doha (2001), se realizaron muchas sesiones de consulta informales, y se mantuvo ocupados a los ministros. Pero la redacción de las sucesivas versiones de la Declaración Ministerial se desarrolló sin transparencia y de un modo excluyente, comenzando con un borrador impopular presentado "a título personal" por el presidente del Consejo General, Stuart Harbinson, y culminando con el borrador final que se presentó en la extensa jornada de cierre, en que se presionó a todos los delegados a adoptarlo con el argumento de que no había alternativa ya que estaban sobre la hora.

Después de Doha y a pesar de que muchos países en desarrollo expresaron su desacuerdo, se extendió la práctica de que los presidentes redactaran y presentaran textos "a título personal", ya que los países principales encontraban que esta práctica antidemocrática resultaba una forma conveniente de lograr que se adoptaran sus posiciones. Los borradores para las modalidades de agricultura y acceso a mercados no agrícolas, y luego para el texto de Cancún en sí, fueron todos elaborados desde la Presidencia y no por los miembros. Lo único que necesitaban, para promover los intereses de los principales países era: un presidente proveniente de los círculos de los principales países o que apoyara sus posiciones; una Secretaría dispuesta a admitirlo o promoverlo; y un conjunto de miembros dispuestos a participar en el proceso (o incapaz de oponerse eficazmente).

La redacción de los textos por parte de los presidentes ha transformado a la OMC de una organización dirigida por sus miembros a una organización dirigida por el presidente. En vez de negociar entre sí, los miembros pasaron a negociar con el presidente.

Pero como los borradores reflejan generalmente las posiciones de la minoría poderosa, carecen de apoyo de la mayoría de los miembros de los países en desarrollo, que muchas veces se indignan porque los textos tienen un claro sesgo a favor de los países ricos y no reflejan sus posiciones.

En Cancún, se reeditó este proceso dominado por la voluntad del presidente, transformándolo en la norma. Los facilitadores designados se convirtieron en figuras todopoderosas, ya que no sólo dirigían las sesiones de consulta sino que también se encargaban de la redacción de los informes y los textos. El presidente de la Conferencia se hizo cargo de la revisión del texto de la Declaración Ministerial.

Ninguno de los participantes sabe con seguridad cómo se redactan los textos ni quién los redacta. Se sabe que la Secretaría tiene un papel relevante. Y el texto modificado, emitido a las 13 horas del sábado 13 de setiembre, reveló nuevamente los sesgos -algunos flagrantes- a favor de los países desarrollados.

Para entonces, sólo quedaban 28 horas para el cierre programado de la Conferencia Ministerial. Resultaba evidente de la reunión de jefes de delegación y luego de las sesiones de sala verde, que los países en desarrollo estaban mucho mejor organizados esta vez -a través de sus propios procesos regionales y nacionales- y mejor preparados para hacer frente a los procesos y los debates de fondo.

El intento de reproducir el final de Doha -esto es, de imponer a las apuradas un texto impopular con el argumento de que no hay alternativa, y de que el "colapso" de la Conferencia Ministerial provocaría el derrumbe del sistema de comercio y de la economía mundial- habría generado una revuelta abierta entre los países en desarrollo. Por lo tanto, el canciller mexicano tomó la decisión racional de que la mejor opción sería finalizar la Conferencia Ministerial con una declaración simple, en vez de arriesgarse a una verdadera catástrofe.

Con el colapso de la Conferencia Ministerial de Cancún ha vuelto a resurgir el tema del proceso de toma de decisiones y redacción de textos de la OMC. Si el sistema ha de sobrevivir, no se puede seguir ignorando el hecho de que las conferencias ministeriales funcionan sin reglas ni procedimientos adecuados. Un porcentaje de dos conferencias ministeriales fracasadas sobre tres no es un récord del que pueda enorgullecerse ninguna organización.

En una conferencia de prensa final, el mismo Pascal Lamy se refirió a la OMC como una "organización medieval" más que "una organización basada en reglas". Sin embargo, es el tipo de métodos que él mismo utilizó tan eficazmente en Doha para imponer a las apuradas las decisiones impopulares sobre los temas de Singapur.

Lamy llamó a reformar el sistema de toma de decisiones de la OMC. Olvidó mencionar que luego de la experiencia de Doha, en febrero de 2002, muchos países en desarrollo habían presentado un conjunto de propuestas tendientes a establecer procedimientos para las conferencias ministeriales y sus procesos preparativos, y que la Unión Europea junto a otros países desarrollados habían bloqueado una resolución basada en estas propuestas.

Unas semanas antes de Cancún, los países en desarrollo intentaron nuevamente plantear la necesidad de contar con procedimientos adecuados para las conferencias ministeriales, incluido para la redacción de los textos. Varias ONGs internacionales también lanzaron una campaña a favor de mayor transparencia y participación interna en la OMC.

Pero estos intentos de democratizar la OMC fueron descartados por los principales países desarrollados. Argumentaron que los ministros deben tener la "flexibilidad" de dirigir las conferencias ministeriales como quieran sin ser estorbados por procedimientos. En realidad, lo que quieren es mantener el control sobre la redacción de los textos y el funcionamiento de las reuniones de sala verde, y repetir la experiencia de Doha de presionar a los países en desarrollo a aprobar textos presentados a último momento.

Si se continúa con este sistema, las conferencias ministeriales se transformarán en un juego de póquer, cuya suerte dependerá de estrategias de tipo "borde del abismo" aplicadas a último momento, en la que los países poderosos probarán suerte y utilizarán diversos métodos para avanzar a la fuerza, y los países en desarrollo se organizarán mejor para resistir a las presiones. En Doha funcionó a favor de los poderosos. En Cancún no pudo ser. Si las cosas no cambian, Hong Kong o dónde quiera que sea la próxima Conferencia Ministerial -ya que la propuesta de realizar la próxima Conferencia Ministerial en Hong Kong no se llegó a adoptar en Cancún- será como un azaroso juego de cartas.

Sin embargo, tener al sistema de comercio de rehén en una suerte de partida de póquer, dominada por estrategias de tipo borde del abismo, sigue siendo una situación cargada de riesgos, como lo demuestra el récord de dos conferencias fallidas en tres. En definitiva, la lección más importante que nos deja Cancún es que la OMC debe cambiar o perecer.