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Diálogo de Financiación para el Desarrollo en la ONU resalta las penurias financieras del Sur

por Martin Khor

En 2002 se transfirieron US$ 200 mil millones de los países pobres a los ricos.

Un año y medio después de la Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre Financiación para el Desarrollo de Monterrey (18-22 de marzo de 2002), parecería que la situación financiera de los países en desarrollo ha empeorado. En vez de un flujo mayor de recursos financieros externos hacia los países en desarrollo, se dio el proceso inverso: hubo una transferencia neta de fondos desde los países en desarrollo hacia los países desarrollados que totalizó casi US$ 200 mil millones en 2002.

Esto surgió claramente en el “diálogo de alto nivel” convocado por la ONU para la revisión de la implementación de los compromisos asumidos por los gobiernos en Monterrey.

El “diálogo de alto nivel” se extendió durante tres días y se desarrolló en diversas modalidades:

* ‘audiencias informales’ para que los representantes de la sociedad civil y de sectores empresariales plantearan sus posiciones a los gobiernos;

* ocho Mesas Redondas en las que participaron Ministros, expertos, organizaciones internacionales, ONG y sectores empresariales;

* un Plenario oficial o sesión de apertura cuyas principales figuras fueron el Secretario General de la ONU y dirigentes del FMI, el Banco Mundial, la UNCTAD, el PNUD, la Asamblea General de la ONU, el ECOSOC, y el Director General Adjunto de la OMC; y

* una jornada completa de ‘diálogo interactivo’ con la participación de gobiernos y otros actores.

Hubo una asistencia considerable de Ministros de Finanzas de los países en desarrollo (principalmente de África) y bastantes Ministros de Desarrollo de los países desarrollados. Los dirigentes del FMI y el Banco Mundial sólo se quedaron a la sesión plenaria de apertura.

Las deliberaciones recorrieron una mezcla de temas diversos, pero se lograron distinguir claramente algunos puntos.

Una de las conclusiones que más se destacan es el hecho de que, a pesar de Monterrey, se agudizó la situación financiera de los países en desarrollo.

Esto está simbolizado por las cifras más mentadas en el Diálogo: el aumento de las transferencias netas de recursos financieros de los países en desarrollo hacia el exterior, que alcanzó los casi US$ 200 mil millones en 2002. En vez de recibir fondos, ahora los países pobres transfieren enormes sumas a los países ricos.

El informe elaborado por el Secretario General de la ONU para el Diálogo revela que en el período 1994-1997 los países en desarrollo recibían un promedio anual de US$ 30 mil millones. Pero en el período 1998-2000 eso se revirtió, y los países en desarrollo transfirieron anualmente US$ 111 mil millones en términos netos.

A partir de entonces la situación empeoró aun más, alcanzando niveles alarmantes. En 2001, la transferencia neta hacia el exterior fue de US$ 155 mil millones, y en el año 2002 aumentó incluso más, a un total de US$ 193 mil millones.

Aunque hubo ciertas tendencias positivas (tales como la inversión de la tendencia a la baja de la AOD), estas fueron más que contrarrestadas por la falta de avances en la situación de la deuda, por la caída de los precios de los productos básicos, el descenso en IED y, lo que es más significativo, el fracaso de Cancún y de la OMC en cumplir sus promesas de desarrollo. Tampoco hubo avances en materia de reforma del sistema financiero mundial ni en términos de la participación de los países en desarrollo en la toma de decisiones en las instituciones de Bretton Woods y la OMC.

La mayoría de estos temas –especialmente la transferencia neta de fondos de países en desarrollo- fueron puntos muy destacados durante la instancia central del Diálogo, esto es, el plenario de apertura del Diálogo de Alto Nivel sobre Financiación para el Desarrollo que tuvo lugar en el salón de la Asamblea General el jueves. Luego, en el diálogo interactivo después del plenario, siguieron los comentarios contundentes.

En la apertura, el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, llamó a revertir el balance negativo y arreglar el sistema para que todos los países y los pueblos, en particular los más pobres, puedan beneficiarse.

Aunque la AOD aumentó a US$ 57 mil millones en 2002, los modestos avances fueron fuertemente contrarrestados por la mayor transferencia histórica de recursos netos –cerca de US$ 200 mil millones- desde el mundo en desarrollo, afirmó. Aun tomando en cuenta todas las sutilezas y matices, el resultado general contradice todo sentido común, dijo, agregando que los fondos deberían fluir desde los países desarrollados hacia los países en desarrollo, pero que las cifras revelan que está sucediendo todo lo contrario.

Fondos que podrían destinarse a promover la inversión y el crecimiento en los países en desarrollo, o a construir escuelas y hospitales, o a apoyar otras medidas hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se están transfiriendo en vez al exterior, continuó.

La implementación de los compromisos de Monterrey obtuvo calificaciones dispares.

Aunque la AOD ha aumentado, sigue estando muy lejos de lo que se requiere para alcanzar los Objetivos del Milenio. En el área de comercio, los subsidios y aranceles están atrofiando la capacidad de los países pobres para competir en condiciones justas. Bajó la IED en el mundo en desarrollo. Existen muchísimos países en desarrollo que siguen cargando con una deuda excesiva, lo que está demostrando claramente que quizás la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) fue demasiado optimista y que tal vez sea necesario un marco internacional para reestructurar la deuda.

Annan hizo referencia a las recomendaciones propuestas en su Informe para el Diálogo:

Deben adoptarse medidas para aprovechar mejor la reunión anual de primavera entre el ECOSOC, la OMC y las instituciones de Bretton Woods. Esta reunión requiere una preparación mayor, más precisa, para que cumpla el rol especial que se le asignó en el Consenso de Monterrey, de garantizar la coherencia, la coordinación y la cooperación.

El Presidente de la Asamblea General de la ONU, Julian Robert Hunte (Ministro de Relaciones Exteriores de Santa Lucía), afirmó que el Consenso de Monterrey refleja las cruciales decisiones que se tomaron para enfrentar los desafíos de la financiación para el desarrollo. Reunió a todas las partes interesadas con el fin de abordar temas transectoriales clave en materia de comercio, finanzas y desarrollo.

El Diálogo debe ser un debate franco sobre los desafíos de la implementación de los compromisos y acuerdos de Monterrey. Debemos preguntarnos si el sistema de Naciones Unidas está bien posicionado para incidir efectivamente en el proceso de financiación para el desarrollo. ¿Se han adoptado medidas suficientes para mejorar la coherencia y la eficiencia de los organismos donantes? ¿Qué rol debe tener el ECOSOC en la supervisión de los avances realizados y en la propuesta de medidas adicionales para implementar el Consenso de Monterrey?

Señaló que el informe de evaluación de la implementación del Consenso de Monterrey muestra resultados dispares. Entre los resultados positivos se ubica un aumento del 4,8 por ciento en la AOD a partir de Monterrey. Algunos Estados donantes alcanzaron la meta de AOD fijada por Naciones Unidas en 0,7 por ciento del PBI y se comprometieron a alcanzar el 1 por ciento en el período 2005-2006. Otros fijaron plazos para alcanzar el 0,7 por ciento.

También hubo algunas señales incipientes y alentadoras con respecto a la resolución de la crisis de la deuda, como propuestas para un enfoque estatutario abarcador para la reestructura de las deudas externas de los gobiernos y el empleo de cláusulas de acción colectiva. Por su parte, muchos países en desarrollo están trabajando para generar ambientes propicios a nivel nacional mediante el fortalecimiento de la gobernanza económica y aumentando la participación democrática.

Por otra parte, indicó, los flujos netos del sector financiero privado hacia muchos países en desarrollo han caído, alcanzando incluso niveles negativos. Hubo muy pocos cambios en cuanto a los desafíos, tales como el acceso a mercados, trato especial y diferenciado, deuda, la situación cada vez más deteriorada de los países dependientes de productos básicos, los subsidios agrícolas y la exclusión de los países en desarrollo en la toma de decisiones de las instituciones financieras internacionales.

El Presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, dijo que en realidad no era ningún secreto que quedaba mucho por hacer para lograr los objetivos de Monterrey. Los países industrializados deben dar el ejemplo honrando los compromisos pasados.

Pero ante el fracaso de las deliberaciones de la OMC en Cancún, la reciente Ronda de Doha, el estado rezagado de la asistencia para el desarrollo y las desigualdades persistentes en el sistema internacional de comercio, es evidente que se requiere más cooperación, diálogo y acción.

Se señaló que esta era la primera vez que un Presidente del Banco Mundial se dirigía a la Asamblea sobre cualquier tema. Pero la asociación de financiación para el desarrollo hace que la coordinación entre ambos organismos resulte crucial. Al Banco le preocupan los desequilibrios, como los US$ 800 mil millones destinados a presupuestos de defensa mientras se invierten tan sólo US$ 56 mil millones en asistencia para el desarrollo.

Horst Kohler, Director Gerente del FMI, dijo que la perspectiva de la economía mundial estaba mejorando, previéndose mejoras en las economías avanzadas. Pero sigue habiendo riesgos, especialmente en términos de la excesiva dependencia de la economía mundial en el crecimiento de EE.UU. y los consiguientes desequilibrios en la cuenta corriente mundial.

En su opinión la resolución ordenada de dichos desequilibrios debe ser el objetivo prioritario de las políticas económicas internacionales. Eso requiere un enfoque cooperativo que incluya a todos los países y regiones principales.

El FMI, continuó, debe seguir desempeñando un papel en la implementación del Consenso de Monterrey. En su labor con los países de bajos ingresos, el Fondo se está concentrando en un marco de políticas e instituciones macroeconómicas sólidas. Redujo el alcance de su condicionalidad, centrándola en aquellas áreas que son vitales para alcanzar los objetivos macroeconómicos clave.

La efectividad del FMI como institución cooperativa depende de que todos sus miembros tengan voz y representación adecuada, dijo. Con ese objetivo en mente, el Fondo tomó recientemente varias medidas para incrementar la capacidad de las oficinas de los Directores Ejecutivos de países en desarrollo y en transición, con el fin de extender su participación efectiva en la formulación de políticas y en la toma de decisiones.

El Secretario General de la UNCTAD, Rubens Ricupero, pidió que se le asignara al ECOSOC la función de foro de discusión sobre coherencia de políticas que podría generar un ambiente de crecimiento mundial propicio para el logro de los objetivos de política interna de los países en desarrollo. Esto podría ser un componente para la construcción de la nueva arquitectura internacional.

Afirmó que Monterrey aplicaba un enfoque holístico a los problemas de financiación para el desarrollo, pero no brindaba un plan detallado para el desarrollo. No se trata de un punto de llegada, sino del punto de partida de un proceso en curso. El desafío está en combinar y articular secuencialmente los diversos aspectos del Consenso de forma que permita avanzar en su implementación e identificar aquellas áreas en que es necesario extender o ampliar el Consenso.

El impulso para una conferencia como esta se originó en la existencia de transferencias netas negativas de recursos reales de muchos países latinoamericanos luego de la crisis de la deuda de la década de 1980 – la década perdida del desarrollo.

En años más recientes, los flujos financieros netos siguen siendo desde el mundo en desarrollo hacia el mundo desarrollado. Este sería el séptimo año en que se registran estos flujos netos negativos de recursos financieros entre países en desarrollo y países desarrollados, lo cual sugiere que el mundo estaría atravesando otra “década perdida”.

Desgraciadamente, los niveles de vida actuales de algunos países que, como Argentina y Bolivia, implementaron anticipadamente las medidas que luego se incluirían en el Consenso, cayeron muy por debajo de los que existían en la década perdida, lo cual lleva a que esos países se encuentren excluidos de las posibilidades de financiación externa.

Los flujos de IED se mantuvieron en niveles positivos pero habían caído sustancialmente, a pesar de que los países en desarrollo habían adoptado medidas para aumentar su capacidad de atracción y absorción de flujos crecientes de IED.

También disminuyó el crecimiento del comercio mundial, acompasando en mayor o menor medida la caída en los flujos de capital. Esto afectó los precios de los productos básicos de los países pobres.

Resulta indispensable reiniciar las negociaciones de la OMC, retomándolas en el punto en que se interrumpieron en Cancún, para cumplir, a tiempo y de acuerdo con las expectativas deseadas, las promesas de desarrollo de la declaración de Doha, afirmó Ricupero.

Enfatizó la necesidad de mejorar la coordinación de políticas económicas entre los grandes países desarrollados para eliminar los grandes desequilibrios macroeconómicos que son una de las principales causas de la volatilidad en los tipos de cambio y los flujos de capital. Como parte del Consenso de Monterrey, debemos desarrollar políticas que sean coherentes con la estabilidad tanto a nivel nacional como mundial.

También señaló que monitorear la coherencia de las políticas nacionales con respecto al crecimiento del empleo es uno de los mandatos que correspondía asignar al ECOSOC según la Carta de La Habana.

“Pero la Carta nunca fue implementada y la supervisión prevista en el Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI ha tendido a concentrarse en la idoneidad de las políticas nacionales con respecto a la estabilidad interna más que en su compatibilidad con el crecimiento mundial," dijo.

“Dado el carácter más participativo y universal del proceso de la ONU, esta es un área donde el ECOSOC, con el apoyo de la oficina de FpD, puede brindar un foro apropiado para tratar el tema de una mayor coherencia para las políticas que podría generar un ambiente de crecimiento mundial propicio a la obtención de los objetivos de política interna fijados para los países en desarrollo”. Este podría ser un componente útil para la construcción de la nueva arquitectura internacional, en el contexto de las reflexiones profundas que pide el Secretario General de la ONU.

El Administrador del PNUD, Mark Malloch Brown, manifestó que el mundo era hoy más desigual y más inseguro que nunca. En un mundo con 6 mil millones de habitantes, mil millones son dueños del 80 por ciento de la riqueza mundial, mientras que otros mil millones luchan por sobrevivir con menos de un dólar diario. Esa escala de pobreza ya no es inevitable. El mundo posee los medios para alcanzar los Objetivos del Milenio, pero lo que suele faltar con demasiada frecuencia es la voluntad política.

Monterrey había logrado una asociación mundial en la que reformas políticas y económicas sostenidas, más inversiones privadas y una mejor gestión de gobierno en los países en desarrollo serían acompañados por apoyo directo de parte del mundo desarrollado en forma de comercio, asistencia e inversiones.

Sin embargo, aunque después de Monterrey se revirtió la caída en AOD que había durado una década –aumentando a US$ 57 mil millones en el año 2002 y con proyecciones de la OCDE que indican un compromiso adicional de US$ 16 mil millones para 2006- el total de los compromisos asumidos en Monterrey igual estaría muy lejos de los US$ 100 mil millones de AOD que se necesitan anualmente para alcanzar los Objetivos.

La clave de los compromisos de Monterrey fue que se estuvo de acuerdo en la importancia de que los países asumieran las estrategias de desarrollo como propias, continuó. El sistema de Naciones Unidas, bajo la coordinación del Grupo de Desarrollo de la ONU, se dedicó a implementar el Consenso, entre otras cosas a través del seguimiento de los compromisos para agilitar los procedimientos y prácticas de los donantes, en base al principio de sentido pleno de propiedad de los países asumido en el Foro de Alto Nivel sobre Harmonización, celebrado en Roma en febrero de 2003.

El éxito o fracaso de Monterrey depende básicamente de una visión más amplia de asociación mundial. Los Objetivos son parte del compromiso mundial. No importa cuán exitosas resulten las reformas impulsadas por los países en desarrollo, los primeros siete Objetivos no pueden alcanzarse si los donantes no cumplen su compromiso con el Objetivo 8 referido a la asistencia para el desarrollo, la inversión y el comercio.

La incapacidad de Cancún de llegar a un acuerdo sobre las políticas necesarias para crear una estrategia económica mundial legítima que sea favorable a los pobres significó por lo tanto un retroceso en la implementación de Monterrey. Ahora todos deben comprometerse a renovar el espíritu de asociación.

Francisco Thompson-Flores, Director General Adjunto de la OMC, dijo que el Programa de Desarrollo de Doha de 2001 es un marco de potenciación que permitirá a los países en desarrollo alcanzar la meta del desarrollo.

Aunque el comercio puede ser un motor para el crecimiento, los países en desarrollo enfrentan demasiados obstáculos en el actual sistema internacional de comercio. Las negociaciones de Doha podrían aportar beneficios que superan ampliamente los obtenidos en otras áreas. Pero la derrota de Cancún y el importante fracaso que supuso no alcanzar un acuerdo sobre los temas de Singapur significa que los miembros de la OMC deben asumir colectivamente la responsabilidad por el resultado de esa Ronda.

Cancún resultó ser una decepción, peor no fue un colapso. La OMC ya está abocada a encontrar formas de avanzar hacia adelante; el primer paso es identificar cuáles fueron las áreas de mayor dificultad en Cancún y retomar las deliberaciones.

Afirmó que la OMC había sido testigo en Cancún del surgimiento de nuevos agrupamientos de Estados, unidos para promover sus intereses comunes. Debemos garantizar que el activismo creciente de los países en desarrollo, que agrega muchísimo a la complejidad de las rondas de negociación, reciba el debido reconocimiento y reflexión. El objetivo debe ser la mayor amplitud posible tanto en términos de participación como de sustancia.

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