No. 179 - Abril 2004

Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización

Las normas comerciales deben ser más equilibradas y justas

por Chakravarthi Raghavan

Las normas mundiales de los sistemas comercial y financiero tendrían que ser más justas para que los países del Sur amplíen el espacio político que les permita elaborar estrategias de desarrollo y mejorar las condiciones de su integración a la economía mundial. Esas fueron algunas de las recomendaciones emitidas por una comisión independiente auspiciada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la dimensión social de la globalización, que también pidió políticas multilaterales coherentes para poder realizar el objetivo de trabajo digno para todos y todas.

Es necesario hacer una evaluación de las normas mundiales de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Eso daría a los países del Sur mayor espacio político para adoptar medidas que aceleren su desarrollo en un entorno económico abierto. Tal ha sido la opinión de la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, auspiciada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual agregó que las normas multilaterales de comercio deberían ser más equilibradas y justas.

Aún cuando la Comisión ha adoptado una postura enérgica en el análisis de los problemas, su informe “Por una globalización justa: crear oportunidades para todos” es algo débil y hace generalizaciones al sugerir soluciones o decir cómo reformar las normas. En efecto, el actual impasse post Cancún de la OMC demuestra qué difícil es introducir cambios.

El informe de la comisión independiente, de 26 miembros, fue presentado en la OIT el 23 de febrero ante el equipo de prensa de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Ginebra, en una conferencia de prensa brindada por los dos copresidentes de la Comisión, la presidenta de Finlandia, Tarja Halonen, y el presidente de Tanzania, Benjamin William Mkapa, y el director general de la OIT, Juan Somavia.

Menor margen político

El informe subraya la necesidad de que los países en desarrollo tengan espacio político, y señala que, históricamente, muchos de los países ahora industrializados adoptaron diversos instrumentos políticos para fomentar el desarrollo de la industria nacional en periodos cruciales de su industrialización. También impusieron controles intensivos sobre la inversión extranjera directa (IED) en lo referente a la entrada, la propiedad y los requisitos de actuación. Las políticas comerciales formaban parte de estrategias de desarrollo de cosecha propia.

Si bien la base de la competitividad internacional ha cambiado y es posible que no todos los países quieran o puedan imitar esas estrategias, ellas ilustran, no obstante, el cometido que puede cumplir un conjunto adecuado de políticas nacionales en la creación de una base industrial competitiva.

Los acuerdos de la Ronda Uruguay, que dieron lugar al nacimiento de la OMC, han restringido ahora de manera sustancial el margen político de los recién llegados, manifestó la Comisión. Al respecto, señaló la limitación impuesta a los países en desarrollo para restringir el espacio político que les permite el Artículo XVIII del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) para proteger las industrias incipientes.

Como resultado de la Ronda Uruguay, la OMC prohíbe ahora a los países en desarrollo utilizar las subvenciones condicionadas al resultado de las exportaciones, permite a los países industrializados importadores utilizar medidas compensatorias para remediar el daño causado a las industrias nacionales mediante subvenciones a la producción extranjera recurribles y, a través del Acuerdo sobre las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio (TRIMs), exige al mundo en desarrollo la supresión de ciertas medidas, como las relativas al contenido local y las prescripciones en materia de nivelación del comercio. Algunos elementos del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) hacen menos factible la ingeniería reversa y la imitación, y elevaron los costos de adquisición de nueva tecnología para los países en desarrollo. Todo eso debe ser revisado y cambiado.

La Comisión también manifestó que es necesario reducir sustancialmente los obstáculos injustos al acceso al mercado, especialmente para mercancías en las cuales los países en desarrollo tienen una fuerte ventaja comparativa.

“En su conjunto, las normas de la OMC hacen que la protección selectiva o la promoción estratégica de las empresas nacionales frente a la competencia extranjera sea mucho más difícil que con el GATT”, dice el informe de la Comisión. “Los límites que imponen estas reglas se ven agravados por algunos aspectos de la condicionalidad política de las instituciones de Bretton Woods. Estas normas y condiciones políticas pueden, en conjunto, limitar el recurso a la política industrial, tecnológica, comercial y financiera como formas estratégicas de intervención para fomentar la industrialización”.

Otro ámbito que, potencialmente, puede circunscribir el espacio político, dice el informe, es el marco emergente para la regulación financiera de la economía global, con normas y códigos nuevos.

Al subrayar la importancia de que los países en desarrollo cuenten con espacio político, la Comisión pide “encarecidamente que se revisen todas estas normas globales para permitir un mayor margen político que permita a los países en desarrollo adoptar medidas destinadas a acelerar su desarrollo en un entorno económico abierto”. Por otra parte, las políticas de las organizaciones internacionales y de los países donantes deben reorientarse de manera más decidida para pasar del condicionamiento externo al control nacional de las políticas. Deberían reconocer con mayor firmeza la necesidad de equilibrar los derechos, la equidad y la eficiencia. Actualmente, esto está reconocido fundamentalmente en las disposiciones de la OMC sobre Trato Especial. Esas disposiciones deberían reforzarse.

Necesidad de equilibrio en las normas comerciales

El informe se centró en la necesidad de que exista equilibrio y justicia en las normas multilaterales de comercio, y señaló la persistencia de los obstáculos al comercio en el Norte contra bienes procedentes del Sur cuya producción requiere una utilización intensiva de mano de obra.

Los obstáculos injustos al acceso al mercado deben ser reducidos sustancialmente. Sin embargo, eso no será una panacea, y será necesario defender los intereses de los países menos adelantados (PMA) mediante trato especial y diferenciado.

En materia agrícola, la Comisión expresó que el proteccionismo agrícola es un obstáculo principal para la reducción de la pobreza, ya que neutraliza el bien que se está haciendo a través de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD). Las subvenciones agrícolas en el mundo industrializado ascienden hoy a 1.000 millones de dólares diarios, mientras que el 70 por ciento de los pobres del mundo viven en zonas rurales y subsisten con menos de un dólar diario. La Comisión reclamó que se prohíba la adopción de nuevos créditos y subvenciones a las exportaciones, así como de medidas de apoyo nacional que distorsionen el comercio, y que se vayan eliminando progresiva y rápidamente las medidas existentes.

La Comisión hizo referencia a la caída de los precios de los productos básicos a partir de 1980, en particular del algodón, el café, el arroz, el estaño, el cacao y el azúcar, debido a la aplicación de subvenciones y medidas de protección en el Norte. El Banco Mundial estima que la supresión del apoyo y la protección al sector algodonero aumentaría los precios en 13 por ciento en el correr de los próximos diez años.

El informe también se refirió a los obstáculos comerciales contra los países en desarrollo en el sector textiles y vestido, el aumento de los aranceles en los países industrializados, que socava los esfuerzos de los países en desarrollo por agregar valor a sus exportaciones de productos industriales y materias primas, y la persistencia de la subida Arancelaria (a pesar de los acuerdos de la Ronda Uruguay) sobre los “productos sensibles” no cubiertos por el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), como son los productos alimentarios, los textiles, el vestido y el calzado.

La Comisión también puso énfasis en la importancia de impedir el uso abusivo de medidas antidumping, y señaló que el margen de abuso aumentó como resultado de que se exige “menos rigor probatorio” en los casos de antidumping que en los casos nacionales de lucha contra los monopolios. “Es preciso reexaminar esta discrepancia entre principios jurídicos como parte de los esfuerzos destinados a revisar las disciplinas y las reglas, las cuales requieren claramente más transparencia y previsibilidad”, dice el informe.

Acerca del Acuerdo sobre TRIPS, la Comisión indicó que era una cuestión compleja y señaló que la necesidad de proteger la propiedad intelectual debe estar equilibrada con respecto a la necesidad de asegurar un amplio acceso al conocimiento. Es necesario que existan normas justas para equilibrar los intereses de los productores y usuarios de tecnología, en especial en los países de bajos ingresos.

En cuanto a la política de inversión y competencia, la Comisión señaló la “profunda división” que existe dentro de la OMC en torno a los temas de Singapur (inversiones, política de competencia, contratación pública y facilitación del comercio), y expresó que parecía poco probable que pudieran lograrse avances en la organización con respecto a esas cuestiones.

Sin embargo, es necesario que exista un marco más sólido y coherente para la IED y la política en materia de competencia, que asegure el equilibrio entre todos los intereses, derechos y responsabilidades. También es necesario intensificar el diálogo y la cooperación en lo que tiene que ver con las políticas de competencia transfronteriza, para lograr mayor transparencia y competitividad en los mercados mundiales, y facilitar la incorporación de las empresas de países en desarrollo a los sistemas mundiales de producción.

La Comisión expresó: “Es indispensable disponer de un marco más transparente,coherente y equilibrado para las inversiones extranjeras directas, que refleje todos los intereses, reduzca los problemas que plantea la competencia en materia de incentivos y refuerce la contribución de las IED al desarrollo equitativo. Habría que redoblar los esfuerzos encaminados a establecer un foro multilateral que, con la aceptación de todos, pueda desarrollar tal marco”. Previamente, la Comisión reclamó que el “trabajo decente” debería convertirse en un objetivo fundamental de la política económica, dando prioridad a la generación de empleo, protegiendo los derechos fundamentales en el trabajo, fortaleciendo la protección social y promoviendo el diálogo social.

En una conferencia de prensa realizada en Ginebra, Somavia declaró que la OIT nunca había tenido como objetivo institucional convertirse en un “observador” en la OMC. Al no poder persuadir a la ONU y otros organismos especializados de actuar en conjunto para estudiar la cuestión de la globalización, la OIT, dentro de su cometido limitado, había promovido el establecimiento de la Comisión como un órgano independiente.

Sin embargo, existe una necesidad general de coherencia en las políticas y la formulación de políticas entre las organizaciones internacionales, y la necesidad de trabajo decente para todos. La globalización tiene puntos de contacto en todos lados con los trabajadores de los sectores formal e informal, en términos de trabajo y trabajo decente. Esto es ahora una demanda universal, y ningún jefe de gobierno o dirigente político puede postularse a las elecciones sin resolver la cuestión del trabajo, expresó.

La reforma financiera mundial

Con respecto al sistema financiero internacional, la Comisión expresó que es necesario mejorar sustancialmente el funcionamiento del sistema, lo cual a su vez debería apoyar el crecimiento mundial sustentable y mejorar las condiciones de integración de los países pobres a la economía mundial. Es imperioso realizar un esfuerzo decidido en pos de asegurar una mayor participación de los países en desarrollo en el proceso de reforma del sistema financiero internacional.

Habría que acelerar el proceso encaminado a resolver los problemas de la volatilidad y el contagio financieros en los mercados emergentes, y adoptar medidas rápidas para asegurar que aumente la financiación de urgencia en tiempos de crisis y que los países que se enfrentan al problema del contagio financiero puedan disponer de ella.

Las reglas y políticas financieras mundiales deberían permitir que los países en desarrollo con sistemas financieros poco desarrollados y escasamente reglamentados adopten un enfoque cauteloso y gradual para la liberalización de las cuentas de capital, y dispongan de mayor margen en lo que tiene que ver con las políticas de ajuste que permiten reducir al mínimo los costos sociales. Deberían intensificarse los esfuerzos orientados a establecer mecanismos más eficaces que estipulen un reparto equitativo de las responsabilidades y cargas entre los deudores y los acreedores, añadió la Comisión.

En lo que atañe al trabajo en la economía mundial, la Comisión indicó que unas reglas de juego más justas en lo económico tienen que ser complementadas por un mayor respeto de las normas fundamentales del trabajo y de unas reglas justas para la circulación transfronteriza de las personas. Debería reforzarse la capacidad de la OIT para promover el respeto de las normas laborales fundamentales. Todas las organizaciones internacionales competentes deberían asumir su responsabilidad en la promoción de dichas normas,velando por que sus políticas y programas no impidan su realización.

La Comisión también reclamó que se adoptaran medidas para crear un marco multilateral que garantice normas justas y transparentes para la circulación transfronteriza de las personas. “Recomendamos adoptar un enfoque sistemático que: a) amplíe y dé nuevo vigor a los compromisos multilaterales existentes en lo que se refiere a cuestiones como los derechos y la protección de los trabajadores migrantes y la lucha contra el tráfico de personas,en especial de mujeres; b) elabore enfoques comunes para resolver los grandes problemas políticos mediante el diálogo entre los países de origen y los países de destino, y c) trate de establecer un marco global para un proceso que sea ordenado y se gestione en interés de todos”.

La Comisión también consideró que existe la necesidad de un foro mundial para intercambiar opiniones e información sobre la circulación transfronteriza de las personas. Habría que fortalecer a las organizaciones multilaterales abocadas a este tema.

En su reclamo de que haya mejores políticas internacionales, la Comisión reclamó que las medidas encaminadas a lograr unas reglas más justas deben ir acompañadas de políticas internacionales más coherentes y equitativas. Entre otras, reclamó: * Mayores esfuerzos para la movilización de recursos a escala internacional, con el “compromiso de dedicar el 0,7 por ciento del PIB a la ayuda oficial para el desarrollo” y mejorar la eficacia en lo que atañe a la prestación de la asistencia.

* Acelerar e intensificar el proceso de alivio de la deuda.

* Examinar activamente una amplia gama de opciones para la obtención de recursos de financiación adicionales. Tales recursos deben ser adicionales, y no deben considerarse como sustitutos de los compromisos en lo que atañe a la asignación del 0,7 por ciento del PIB a la ayuda oficial para el desarrollo.

La Comisión sugirió que habría que aprovechar mejor el potencial de las contribuciones privadas voluntarias y las iniciativas filantrópicas para la solidaridad mundial, un mayor apoyo a las iniciativas de inversión socialmente responsable a fin de canalizar recursos hacia los países de menores ingresos, y una movilización internacional para elevar las inversiones en materia de educación y de capacidad tecnológica en los países en desarrollo.

Asimismo, es necesario que exista una movilización internacional para apoyar los sistemas nacionales de protección social a efectos de asegurar que haya un grado mínimo de protección social en el ámbito de la economía mundial.

Subrayando la necesidad de un mecanismo más eficaz para la gestión macroeconómica global, la Comisión expresó que más allá de atender a la necesidad de gestionar los flujos financieros y los tipos cambiarios en el corto plazo, la coordinación política macroeconómica también debería tener por objetivo a largo plazo el logro del pleno empleo.

Tendría que haber medidas más enérgicas y un diálogo social más amplio a fin de promover el trabajo decente en las zonas francas industriales y, en general, en los sistemas mundiales de producción, y, cuando se lo soliciten, la OIT debería brindar asesoramiento y asistencia a quienes tomen parte en dicho diálogo. “El trabajo decente para todos debería convertirse en un objetivo global y perseguirse a través de políticas más coherentes en el seno del sistema multilateral. Todas las organizaciones de este sistema deberían ocuparse de forma más integrada y coherente de las políticas económicas y laborales internacionales”, dice el informe.

La educación, la salud, los derechos humanos, el medio ambiente y la igualdad de género deberían resolverse a través de un enfoque integrado a los objetivos económicos y sociales.

Gobernanza mundial democrática y coherente

Un requisito indispensable para mejorar la gobernanza global es la reforma del sistema multilateral para hacerlo más democrático, transparente, responsable y coherente. Las instituciones de Bretton Woods (el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) deberían establecer un sistema de derechos de voto que sea más justo y dé mayor representación a los países en desarrollo.

Los métodos de trabajo y los procedimientos de negociación de la OMC tienen que asegurar la participación plena y efectiva de todos los países miembros, dijo la Comisión y señaló que si bien formalmente todos los miembros de la OMC tienen derechos iguales, en la práctica “no se ha resuelto el problema que plantea el hecho de que los procedimientos adoptados para las negociaciones en el programa y los acuerdos de la OMC han estado dominados por los intereses de los principales países y grupos comerciales”. Añadió que “es esencial llevar a cabo una reforma de los métodos de trabajo y los procedimientos de negociación para garantizar la participación plena y efectiva de todos los países miembros en la elaboración del programa y las negociaciones”.

“ El resultado de la Conferencia de Cancún ha confirmado la necesidad de dichas reformas”, apuntó.

La Comisión también reclamó a todos los órganos del sistema de la ONU que refuercen sus unidades de evaluación y adopten políticas claras de difusión y publicación de los resultados. Habría que fomentar las evaluaciones externas y presentarse informes periódicos acerca del seguimiento.

La Comisión añadió: “Invitamos a los jefes de Estado y de Gobierno a que promuevan en los foros internacionales unas políticas coherentes centradas en el bienestar y la calidad de vida de la gente. La cuestión de la búsqueda de una mayor coherencia de la política socioeconómica también debería figurar en el orden del día de las reuniones de los dirigentes políticos mundiales”.

La Comisión apoyó la idea de considerar seriamente las propuestas existentes de crear un consejo de seguridad económico y social, y un consejo mundial sobre gobernanza mundial. Habría que reforzar la capacidad del Consejo Económico y Social de la ONU para coordinar las políticas mundiales en los ámbitos económico y social, elevando su grado de representación, incluido un comité ejecutivo de nivel ministerial y una acción a nivel interministerial sobre cuestiones fundamentales de política global, y la adopción de nuevas formas de funcionamiento.

Hay que aumentar las contribuciones financieras a las instituciones multilaterales a fin de que puedan asumir las crecientes responsabilidades que se les asignan, y ello debería ir acompañado de una mayor eficiencia y eficacia. “Todas las organizaciones, incluidas las del sistema de la ONU, deben asumir una mayor responsabilidad frente al público en general por lo que se refiere a las políticas que aplican. Los gobiernos y los parlamentos nacionales deberían contribuir a este proceso, examinando las decisiones tomadas por sus representantes en dichas organizaciones”, dice el informe.

Debería haber también una expansión progresiva del control parlamentario sobre el sistema multilateral a escala global, y la creación de un grupo parlamentario mundial que se ocupe de la coherencia y compatibilidad de las políticas económicas y sociales mundiales.

Con relación a los actores no estatales –empresas, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil y redes mundiales, los cuales realizan una contribución importante a la gobernanza mundial- la Comisión manifestó que podrían reforzarse las iniciativas voluntarias de las empresas, tanto nacionales como transnacionales, para incrementar su contribución a la dimensión social de la globalización. La OIT debería convocar un foro al respecto.

También deberían crearse estructuras formales para la celebración de consultas con el movimiento sindical internacional y la comunidad empresarial, en el marco de las instituciones de Bretton Woods y de la OMC. Debería propiciarse aún más el fortalecimiento de las organizaciones y movimientos de la sociedad civil, así como el respeto de los derechos y la libertad individuales para formar asociaciones.

Debería incrementarse la representación de las organizaciones de la sociedad civil de los países en desarrollo en las redes globales de la sociedad civil. Debería promoverse una mayor interacción en el seno del sistema multilateral. Las organizaciones de la sociedad civil deberían ser transparentes y responsables, sin que ello implique restringir el derecho de los ciudadanos a organizarse y manifestarse. Podrían alentarse las iniciativas de autorregulación.

“Los medios de comunicación que se comportan de manera responsable pueden desempeñar un papel fundamental a la hora de propiciar una globalización más justa e integradora.Es necesario que, en todas partes, las políticas hagan hincapié en la importancia de la diversidad de los flujos de información y comunicación”, manifestó la Comisión.

Debería mejorarse la coordinación entre las organizaciones internacionales y las redes y asociaciones a escala mundial, que participan en el intercambio de información, la promoción y la movilización de recursos en los ámbitos económico y social.

Para llevar adelante estas reformas será necesaria la movilización de numerosos actores. Además de las negociaciones y los debates en curso en los foros nacionales y multilaterales existentes, a escala nacional, los gobiernos y los actores no gubernamentales deberían entablar diálogos de amplia base con el fin de examinar y formular medidas de seguimiento en los planos local, nacional y regional.

Las organizaciones del sistema multilateral deberían examinar sus propios procedimientos para asegurarse de que existe una acción coherente en cuanto a los valores universales y los derechos humanos, a fin de que se apliquen mejor en la práctica y de propiciar el diálogo internacional. Y las organizaciones internacionales deberían impulsar iniciativas de coherencia en materia de políticas, en las cuales trabajar en conjunto en el diseño de políticas más equilibradas y complementarias encaminadas al logro de una globalización justa e integradora, abordando la cuestión del crecimiento, la inversión y el empleo en la economía global.

Las organizaciones del sistema internacional cuyo mandato abarca las cuestiones sociales deberían realizar exámenes nacionales sobre las consecuencias sociales de las políticas económicas, financieras y comerciales. Es indispensable lograr trasladar la responsabilidad al plano nacional.

Las organizaciones internacionales más directamente interesadas deberían organizar una serie de diálogos sobre la formulación de políticas para el desarrollo, en los que participen todas las partes interesadas, para seguir examinando y trabajando en las propuestas políticas clave contenidas en el informe.

La comisión también sugirió que las organizaciones internacionales interesadas crearan un Foro sobre Política de Globalización, que serviría como plataforma para que dialoguen periódicamente quienes mantienen puntos de vista distintos respecto de las repercusiones sociales de los acontecimientos y las políticas en la economía globalizada. Las instituciones participantes podrían publicar un informe periódico sobre el “Estado de la Globalización”. (SUNS)