Nª202 - marzo 2006

Organización Mundial de Comercio

La Ronda de Doha después de Hong Kong

por Joseph E. Stiglitz y Andrew Charlton

Se confirmó el pronóstico de que los ministros de comercio forjarían al menos un acuerdo para salvar las apariencias en la Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong. Pero esto no significa que el acuerdo sea bueno, tanto para los países en desarrollo como para el sistema mundial de comercio.

En 2001, los miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) lanzaron en Doha una nueva ronda de negociaciones comerciales que prometía concentrarse en los problemas de los países en desarrollo y corregir algunos de los desequilibrios del pasado. La nueva “Ronda de Desarrollo” podría, según el principal negociador comercial de Estados Unidos, Robert Zoellick, producir “crecimiento, desarrollo y prosperidad”.
Sin embargo, ahora que la Ronda de Doha comienza a tomar su forma final, queda claro que el aspecto de “desarrollo” se refiere casi exclusivamente a la agricultura. Esto, en nuestra opinión, es una oportunidad perdida para progresar en una amplia serie de asuntos para beneficio de los países en desarrollo.
Aun dentro del estrecho ámbito de la agricultura, la Ronda de Doha ha sido decepcionante. Las estimaciones del Banco Mundial sobre el efecto potencial de una liberalización agrícola total sobre el sistema de bienestar social son del orden de miles de millones de dólares. Sin embargo, los beneficios de la agenda de la Ronda de Doha establecida en Hong Kong serán sustancialmente menores, porque las promesas de todos los países están muy lejos de la liberalización plena.
La declaración de Hong Kong, por supuesto, no fue un trato, sino un acuerdo sobre el camino a seguir. Lo que ocurra en los próximos meses determinará el alcance de los beneficios de la Ronda de Doha y si, al final, los países en desarrollo estarán en mejor o peor situación. Por ahora, es claro que se ha prestado más atención a la imagen de progreso que a la mejora real de los ingresos y oportunidades en el mundo en desarrollo.

Subsidios a las exportaciones agrícolas

La decisión de eliminar gradualmente los subsidios a estas exportaciones para 2013 fue proclamada como un gran logro de la conferencia de Hong Kong, pero en realidad no es más que un compromiso simbólico. En términos de su efecto sobre los mercados agrícolas mundiales, o su porción de la ayuda gubernamental total, los subsidios a la exportación son un componente menor de la protección a la agricultura.
Por lo tanto, cabe esperar muy escaso progreso a corto plazo. El Grupo de los 20 (G-20) países en desarrollo, Estados Unidos y el Grupo Cairns exigían el fin de los subsidios a la exportación para 2010, pero luego de intensas negociaciones en el grupo consultivo del presidente, en las horas finales de las negociaciones, el G-20 decidió aceptar el compromiso de la Unión Europea para 2013, siempre que “una parte sustancial se cumpla dentro de la primera mitad del período de implementación”.
Esta redacción es preocupantemente vaga, dado que los países ricos han demostrado una preferencia por demorar las liberalizaciones prometidas hasta el final de los plazos (por ejemplo, en la implementación del acuerdo de la OMC sobre los Textiles y el Vestido). Las perspectivas de una reducción rápida de los subsidios a la exportación son, por lo tanto, inciertas.
Por supuesto, el problema más grave es que los subsidios a las exportaciones agrícolas sólo corresponden a una pequeña parte (cerca de cuatro por ciento) de toda la ayuda que se otorga a la agricultura en los países ricos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Lamentablemente, la mayor parte de la ayuda a la producción causa una distorsión comercial similar. Los subsidios llevan a más producción, y a menos que el consumo aumente de manera proporcional, los precios caen. Pero el consumo de los bienes agrícolas es insensible al precio, por lo tanto todo el aumento de la producción se traduce en más exportaciones.
También parece haber escaso progreso hacia la eliminación de subsidios a la producción. Así, el compromiso en Hong Kong, aunque importante, sólo tendrá un pequeño efecto en el impacto de los subsidios gubernamentales sobre los mercados agrícolas mundiales.

Aranceles agrícolas

Desde el acuerdo marco de julio de 2004, el avance en las negociaciones agrícolas ha sido escaso. La Declaración Ministerial de Hong Kong consagró cierta coincidencia sobre las fórmulas, a saber cuatro bandas que se utilizarían para los recortes arancelarios concebidos en las negociaciones sobre el acceso a los mercados. Los países más ricos estarían en las bandas que requieren los recortes mayores. Sin embargo, quedan por acordar detalles sustanciales, como los umbrales de las bandas y la magnitud de los recortes.
Los países en desarrollo también podrán aprovechar un mecanismo especial de salvaguardia para mantener la protección a ciertos productos especiales guiados por el criterio de “seguridad alimentaria, seguridad del sustento y desarrollo rural”. Una vez más, los detalles de este mecanismo todavía no se han decidido.
El problema es que, aunque los países en desarrollo no han logrado progresos concretos en cuanto a aranceles agrícolas, han estado bajo presión para reducir sus aranceles industriales. Esto es algo de enorme beneficio para los países industriales más avanzados, la mayoría de los cuales, en sus etapas tempranas de desarrollo, hicieron amplio uso de esos aranceles. Ahora, esos mismos países pretenden eliminar la escalera para hacer más difícil que los países en desarrollo puedan alcanzar su nivel.
Y nada se está haciendo sobre el verdadero problema, que es la estructura arancelaria diseñada para inhibir el movimiento de países en desarrollo hacia actividades de mayor valor agregado como el procesamiento de alimentos (por ejemplo, con mayores aranceles sobre los alimentos enlatados que sobre los crudos).

Algodón

El compromiso de eliminar los subsidios a la exportación de algodón para 2006 es otro gesto más simbólico que sustancial. El compromiso se refiere a Estados Unidos, el país industrializado que otorga esos subsidios.
Pero las disposiciones sobre el algodón en la Declaración de Hong Kong no pueden presentarse como una nueva concesión, dado que de todos modos Estados Unidos tendría que eliminar sus subsidios a las exportaciones, en vista del caso que perdió contra Brasil en la OMC. Además, las promesas de Estados Unidos de reducir los aranceles sobre el algodón son de dudoso valor, dado que ese país es un gran exportador de algodón.
Mientras, los subsidios internos de Estados Unidos, que constituyen entre 80 y 90 por ciento de la ayuda total de ese país al algodón (estimada en unos 3.800 millones de dólares en 2004), permanecen intactos. Por estos motivos, cuatro países de África occidental productores de algodón mencionaron que el texto no “atacaba” la esencia del problema. En suma, Estados Unidos realizó, con bombos y platillos, una oferta para los países en desarrollo que esencialmente no vale nada.

Acceso libre de derechos y de cuotas para los países menos adelantados

El acuerdo para ofrecer acceso libre de derechos y de cuotas para los países menos adelantados fue celebrado después de Hong Kong como una victoria para los miembros más pobres de la OMC. Sin embargo, una vez más, la letra chica resta valor a esta supuesta conquista.
El éxito limitado de sistemas preferenciales vigentes como el de la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África, de Estados Unidos, y el acuerdo “Todo menos armas” de la Unión Europea, ya indicó que el impacto de esos sistemas puede verse limitado por complejas normas de origen y por la escasa capacidad de oferta de los países en desarrollo. Las normas de origen que restringen la utilización de las preferencias han permanecido casi incambiadas los últimos 30 años, pese a la creciente fragmentación de la producción y a la caída de los aranceles en virtud del principio de la nación más favorecida.
Lamentablemente, la Ronda de Doha no ha logrado cambios en las normas de origen. La única referencia de la Declaración Ministerial de Hong Kong a esas normas es la siguiente: “Los Miembros adoptarán medidas adicionales para proporcionar acceso efectivo a los mercados, tanto en frontera como de otra índole, con inclusión de normas de origen simplificadas y transparentes, a fin de facilitar las exportaciones de los PMA” (países menos adelantados). Sin embargo, esta decisión no es legalmente ejecutable ni provee un plan concreto de reforma.
Sin embargo, un acuerdo preferencial amplio y completo para los países menos adelantados en Hong Kong habría sido un paso importante para aumentar su ínfima porción del comercio mundial. Los países menos adelantados pretendían un acceso libre de derechos y cuotas para 100 por ciento de sus productos antes de 2008.
Lamentablemente, algunos países (en particular Estados Unidos y Japón) se negaron a ofrecer una cobertura total de productos debido a su sensibilidad a algunos de ellos. Por lo tanto, se acordó que los países industrializados darían a los países menos adelantados libre acceso a 97 por ciento de los productos.
Dado que Estados Unidos y Japón tienen cerca de 10.000 líneas arancelarias, ese 97 por ciento les permite excluir unos 300 productos. Aunque este compromiso parece pequeño, de hecho es suficiente para disminuir en forma significativa los beneficios para los países menos adelantados. Como estos países sólo son competitivos en una pequeña gama de exportaciones, ese porcentaje otorga a los países industrializados un margen suficiente para excluir a la mayoría de los productos de aquéllos.

Ayuda para el comercio

Finalmente, parece que la Ronda de Doha comenzó a ponerse seria acerca de la “ayuda para el comercio”. En los últimos años, la Unión Europea y Estados Unidos recortaron sustancialmente sus aranceles para los países más pobres del mundo, en el marco de programas especiales de libre acceso a sus mercados. Sin embargo, pese a las buenas intenciones de estos programas, el volumen de exportaciones de los países beneficiarios casi no aumentó.
Esta experiencia contradice el discurso de los políticos que pregonan las virtudes del comercio por sobre la ayuda para el desarrollo. Para los países más pobres del mundo, el acceso a los mercados no es suficiente. Sin ayuda para superar las brechas en infraestructura, mejorar la calidad de los productos y conectarse a cadenas internacionales de distribución, los recortes arancelarios tienen escaso efecto sobre el comercio de los países muy pobres.
En los últimos 12 meses, se produjeron aumentos sustanciales en los compromisos de ayuda, y la cuestión de la ayuda para el comercio concitó una atención considerable en Hong Kong. Ciertamente éste es un hecho positivo, porque refleja el reconocimiento de que muchos de los países menos adelantados precisan asistencia para traducir el aumento del acceso a los mercados en un aumento de sus exportaciones, y de que los países en desarrollo pueden enfrentar costos de ajuste relacionados con la liberalización. En Hong Kong, los miembros acordaron crear un grupo de trabajo sobre ayuda para el comercio y encomendarle que presente un informe al Consejo General de la OMC antes de julio de 2006.
Una ronda de desarrollo exitosa se definirá en parte por su forma de implementación. La reforma comercial puede ser costosa, en especial para países en desarrollo con fondos escasos y estructuras institucionales débiles. Los costos de ajuste pueden pensarse como el precio a pagar por los beneficios de la liberalización multilateral del comercio. Son estos costos y los beneficios comerciales los que determinan el efecto neto de la reforma comercial en cada país.
Para que la ronda produzca beneficios generalizados, el mundo industrializado debe realizar un compromiso más firme que en el pasado para ayudar al mundo en desarrollo no sólo a afrontar los costos, sino a aprovechar las oportunidades de una economía mundial más integrada.
¿Qué más podría hacerse para aumentar los beneficios de los países en desarrollo? Como señalamos en nuestro reciente libro Fair Trade for All: How Trade can Promote Development (Comercio justo para todos: Cómo el comercio puede promover el desarrollo), de hecho existía una agenda amplia, que trascendía el sector de la agricultura y que podría haber producido beneficios para los países más pobres, pero que la Ronda de Doha ignoró casi por completo.
Por ejemplo, se puede hacer mucho para reducir los aranceles sobre los bienes industriales. La estructura de los aranceles de los países ricos está fuertemente sesgada en contra de las mercancías exportadas por países pobres, en especial los que requieren uso intensivo de mano de obra y los alimentos procesados. Los países ricos cobran aranceles cuatro veces más altos a las importaciones procedentes de países pobres que a las de otros países ricos.
Y se ha hecho muy poco para resolver el problema real: la estructura arancelaria, diseñada para inhibir el movimiento de los países en desarrollo hacia actividades de mayor valor agregado, como el procesamiento de alimentos. La progresividad arancelaria (por ejemplo, la imposición de aranceles más altos sobre los alimentos enlatados que sobre los crudos) tiene un fuerte impacto en las actividades de valor agregado.
También se podría hacer mucho para mejorar la movilidad de los trabajadores. La migración, y en especial programas temporarios que posibiliten a trabajadores de países en desarrollo trabajar en proyectos de corto plazo en países ricos, permitiría a trabajadores del Sur en desarrollo compensar la escasez de mano de obra en el Norte y enviar parte de su remuneración a sus familias en sus países de origen.
Los cambios demográficos forzarán inevitablemente la política de inmigración de los países ricos en ese sentido, pero hay mucho que se puede hacer a nivel multilateral para facilitar esos planes temporarios y el flujo de remesas que generan. Las remesas de los trabajadores migrantes desde los países ricos es una fuente importante de fondos para el desarrollo y actualmente excede el flujo total de ayuda para el desarrollo de los países ricos.
Para que la Ronda de Doha sea un éxito, debe haber cierto progreso en la cuestión de la liberalización de servicios. Se puede lograr ciertos avances mediante la liberalización de sectores de servicios con mano de obra intensiva y sectores de productos cuya exportación interesa a los países en desarrollo.
La liberalización Sur-Sur ha progresado lentamente. Fuera de la OMC, se han hecho intentos de acuerdos de acceso preferencial a los mercados, bajo los auspicios del Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo. Están en aumento los acuerdos bilaterales y regionales de libre comercio entre países en desarrollo, pero no se debe suponer que son siempre buenos para el desarrollo. Estos pactos discriminan a terceros países en desarrollo y el margen de discriminación es superior que en el caso de los acuerdos de libre comercio Norte-Norte, dado que los aranceles de los países en desarrollo en virtud del principio de la nación más favorecida tienden a ser superiores.
Por lo tanto, hay argumentos sólidos para introducir la dimensión de desarrollo en los acuerdos Sur-Sur. Algunos de los mayores países en desarrollo, como Brasil, China e India, están considerando programas que otorgarían a los países menos adelantados acceso especial a sus mercados. Aunque ese acceso especial sería bienvenido, tales programas, al igual que los del “sistema generalizado de preferencias” operado por los principales países industrializados, serían un conjunto de promesas discrecionales y condicionales, y no una serie de derechos legales y claros, ejecutables en el marco de la OMC.

Evaluación

En la Conferencia Ministerial de Doha, en 2001, se prometió a los países en desarrollo una “ronda de desarrollo” que corregiría los desequilibrios del pasado y crearía oportunidades para el futuro. Pero lo que ha surgido desde entonces no merece ese calificativo.
Hubo un suspiro colectivo de alivio cuando la conferencia de Hong Kong evitó una repetición del vergonzoso colapso de Cancún. Un nuevo fracaso habría puesto fin a cualquier posibilidad de terminar la Ronda de Doha en un plazo razonable, se advertía. Sin embargo, cabe recordar que el contenido del acuerdo importa más que el acuerdo en sí mismo, en especial ante la posibilidad de que en los próximos meses se elabore un pacto en reuniones a puertas cerradas.
Lamentablemente, existen varias razones para ser pesimistas. Una de ellas es el enfoque cada vez más radical de la Unión Europea. El comisario de Comercio del bloque, Peter Mandelson, sigue exigiendo que los países en desarrollo realicen concesiones a cambio del acceso al mercado europeo. “Cualquiera que llegue a la mesa de negociaciones con las manos vacías debe esperar levantarse con las manos vacías”, dijo recientemente. Mandelson considera que se trata de negociaciones entre partes iguales, pero difícilmente se puede esperar que los países pobres de África negocien de igual a igual con gigantescas economías industrializadas.
La segunda amenaza a la Ronda de Doha es la creciente separación de Estados Unidos del sistema mundial de comercio, al impulsar cada vez más acuerdos especiales con amigos y aliados fuera de la OMC. Estos tratados bilaterales amenazan el progreso multilateral y dejan fuera a los países más pobres.
La reunión de ministros de Comercio en Hong Kong fue una oportunidad de hacer grandes cambios al sistema mundial de comercio y de dar a cientos de millones de personas la posibilidad de salir de la pobreza.
Al final de la conferencia, el director general de la OMC, Pascal Lamy, describió el acuerdo como un hito que logró destrabar las negociaciones mundiales sobre comercio. Quizá esto sea verdad, pero tras un año de atención pública y política sin precedentes a los problemas del Tercer Mundo, ése es el menor de los logros. En las actuales condiciones, la Ronda de Doha se encamina a una conclusión que será casi insignificante para los países más pobres.

--------------- Joseph Stiglitz es Premio Nobel de Economía (2001), profesor de la Universidad de Columbia y fundador de la Iniciativa para el Diálogo Político (IPD).
Andrew Charlton es director de investigaciones de la Escuela de Economía de Londres.
Este artículo está basado en otro preparado para una conferencia de Evaluación de la Ronda de Doha después de Hong Kong, organizada por IPD y el Brooks World Poverty Institute en la Universidad de Manchester el 2 y 3 de febrero de 2006.