No. 153 - Enero/Febrero 2002

¿Un statu quo de la deuda dirigido por el FMI?

por Chakravarthi Raghavan

Parece que finalmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) se ha hecho a la idea de crear un procedimiento de bancarrota internacional que implicaría admitir casos temporales de statu quo y de salidas ordenadas a las deudas nacionales. Sin embargo, si se deja en manos de la propia institución acreedora, la aplicación de un sistema de ese tipo podría conducir a resultados desiguales y fortalecer indebidamente el poder administrativo del FMI.

Después de oponerse y resistir por más de 20 años, el Fondo Monetario Internacional (FMI) se está abriendo ahora a la posibilidad de que se creen procedimientos de bancarrota internacional y statu quo de la deuda por los países deudores con el aval del FMI, mientras el país deudor y los acreedores privados negocian una reestructuración de la deuda nacional. La idea, presentada por primera vez por la conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en su Informe de Comercio y Desarrollo 1986 y posteriormente profundizada y defendida en los siguientes informes de 1998 y 2001, ha sido adaptada y promovida por la Primera Subdirectora Gerente del FMI, Anne Krueger, quien escogió una cena de trabajo del Instituto de Empresas Americanas, en Washington, el 26 de noviembre, para dar a conocer su idea.

Si bien las propuestas resumidas en el discurso de Krueger -incluso una autorización para imponer controles cambiarios durante algún tiempo mientras se negocia una "salida ordenada"- van en cierta forma en la dirección de quienes han criticado al FMI y al sistema financiero internacional, pueden terminar fortaleciendo el poder administrativo del FMI, además de implicar la aplicación de condicionamientos erróneos, si el proceso es controlado y dirigido por el FMI (que, como acreedor, tiene entonces un conflicto de intereses), en lugar de por una autoridad independiente para adjudicar las diferencias y permitir un proceso equitativo.

Parecería que la idea lanzada en el discurso de Krueger fue discutida en las reuniones del Banco Mundial y el FMI de mediados de noviembre de 2001 en Ottawa, sin una oposición definida de ninguno de los principales miembros del FMI pero con algunas preguntas y opiniones críticas de países latinoamericanos. La oposición de las economías de la región a la idea se debe tal vez a su extremada vulnerabilidad, al haber optado por las políticas neoliberales que en los hechos los dejaron más dependientes de los fondos extranjeros (sean a corto, mediano o largo plazo) para financiar sus déficit de cuenta corriente y consumo, que de las inversiones productivas.

Krueger, que ocupa la segunda posición más alta en el FMI y sin duda asegura el control del Tesoro de Estados Unidos sobre los prestamistas internacionales, dijo en su discurso que la administración y el personal del FMI están discutiendo la propuesta y que sería considerada en el Directorio Ejecutivo del FMI. Las propuestas de Krueger implican en primer lugar, un mecanismo para impedir que los acreedores alteren las negociaciones conducentes a un acuerdo de reestructura mediante reintegros, a través de tribunales nacionales (que dicten la orden de incautar los activos extranjeros); en segundo lugar, el mecanismo consiste en brindar a los acreedores cierta garantía de que el país deudor actuaría "responsablemente" durante el statu quo, adoptaría políticas económicas "apropiadas" y "negociaría de buena fe" con los acreedores, absteniéndose de tratar con mayor favoritismo a algunos acreedores; en tercer lugar, "alentar" a los prestamistas privados a dar créditos frescos para resolver las necesidades financieras de los deudores, y los prestamos obtendrían el estatus de acreedores preferenciales, lo que significa que esos préstamos serían reintegrados primero que los préstamos existentes; y en cuarto lugar, obligar a los acreedores minoritarios al acuerdo de reestructura que sería aceptado por una mayoría suficientemente grande de acreedores.

Entre los aspectos "prácticos" que requieren soluciones, según la funcionaria del FMI, figuran:

* establecer una base legal para el mecanismo de modo que tendría el efecto de una "ley universal" y los acreedores no podrían evadirla buscando un foro o un país que ponga en práctica sus reclamos;

* la participación del FMI en el control y funcionamiento del sistema;

* activar el statu quo por parte del deudor a través de la aprobación del FMI; y

* asegurar una "conducta apropiada" del deudor a través de evaluaciones y sanciones periódicas del statu quo por la administración del FMI (como ocurre ahora en el marco de los programas de ajuste estructural apoyados por el FMI).

Si bien celebró que el FMI se encaminara en la dirección de los procedimientos de bancarrota internacional, Yilmaz Akyüz, el autor principal del Informe de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD y Director Interino de la División sobre Globalización y Estrategias de Desarrollo del organismo de las Naciones Unidas, dijo que la idea no funcionaría y que no sería útil "a menos que en tiempos de crisis los países (deudores) impongan controles de capital".

La evolución de la idea de bancarrota

La idea de una "reforma de la deuda internacional" fue presentada por la UNCTAD en 1986, en un anexo al Informe sobre Comercio y Desarrollo de ese año, como una medida política para aumentar el crecimiento mundial, bajar las tasas de interés mundiales y aumentar las corrientes capital, superando así la crisis de endeudamiento y crecimiento que afectaban al mundo en desarrollo. La propuesta fue presentada siguiendo la línea argumental del Capítulo 11 del código de bancarrota de Estados Unidos. Sin embargo, fue ignorada y menospreciada no sólo por las instituciones de Bretton Woods y los principales países industrializados, sino incluso por los países en desarrollo quienes quedaron muy endeudados con los acreedores privados.

El FMI y otros prefirieron un enfoque ad hoc: reprogramar la deuda y crear instrumentos nuevos con un costo muy elevado para los países deudores, y la liberalización financiera que favorece a los capitales privados.

El surgimiento de corrientes de capital fue señalado como una demostración de la validez de este enfoque ad hoc, caso por caso. Las corrientes de capital fueron exhibidas como pruebas de que esa liberalización atraía fondos que podrían ser utilizados por los países receptores para llenar sus déficit en materia de ahorros y permitir la inversión sin tener que enfrentar limitaciones en materia de balanza de pagos o mayor endeudamiento. Las corrientes de capital, o la mayoría de ellas, fueron descritas como factores "no creadores de deuda" si bien en los hechos la deuda externa de esos países comenzó a crecer en 1990, tanto en términos absolutos como en proporción a sus ingresos por exportaciones.

Los peligros de una política de ese tipo quedaron demostrados de manera dramática con el estallido de la crisis financiera de 1997 en Asia. Las subsiguientes políticas del FMI para administrar la crisis (en los hechos obligar a Tailandia y otros países del sudeste asiático a devaluar, aumentar las tasas de interés y adoptar otras políticas de ajuste, incluida una mayor liberalización financiera y la venta barata de activos a extranjeros) solo empeoró las cosas, agregando crisis política y caída de gobiernos a la crisis económica. Solo Malasia escapó a estos padecimientos y eso porque desoyó el consejo del FMI e impuso controles al capital.

La UNCTAD nuevamente propuso procedimientos de bancarrota internacional e invocó el uso de los Artículos del Acuerdo del FMI, según los cuales podría pedirse a los países que impusieran controles al capital para impedir egresos de la cuenta de capital. No obstante, la propuesta no llegó lejos, ya que los acreedores tenían más interés en disciplinar a los deudores que en encontrar soluciones durables.

Por el contrario, se pusieron en práctica importantes conjuntos de medidas de salvataje, en general destinadas a asegurar que los deudores cumplieran sus obligaciones con los acreedores manteniendo su cuenta de capital abierta y adoptando estrictas políticas macroeconómicas para "recuperar la confianza" e interesar a los prestamistas. Pero sirvió de poco, tanto para impedir el colapso de las monedas como para impedir la recesión. Las condiciones económicas y sociales de varios países, en realidad empeoraron. No mejoraron las situaciones de los países en forma individual ni la del sistema financiero internacional; a cada crisis le sigue otra, y cada nuevo conjunto de medidas de salvataje implica más y más fondos.

Argentina y Turquía son los mayores ejemplos de casos en que las políticas de salvataje fracasaron. Turquía, debido a su condición "geográfica" y a la importancia estratégica para las campañas estadounidenses en la región, ha recibido grandes paquetes de salvataje, pero en el caso de Argentina existe una clara posibilidad de cese de pago de la deuda.

Según Akyüz, un camino posible sería enmarcar directrices explícitas conforme a los Artículos del FMI para permitir un aplazamiento de los litigios de los acreedores y conferir cierta protección estatutaria a los países deudores, imponiendo un statu quo temporal.

La decisión de imponer o no un statu quo temporal debería corresponder al país deudor, al cual debería permitírsele someterse a un examen y aprobación de la medida por un grupo especial independiente. El Informe sobre Desarrollo 2001 sugirió al respecto un procedimiento similar al procedimiento de salvaguardia de la Organización Mundial de Comercio (OMC), y también propuso limitaciones estrictas a los préstamos para resolver situaciones de crisis como forma de asegurar la participación del sector privado y también que el sector privado comparta la responsabilidad por su decisión poco acertada al conceder el préstamo. Debería permitírsele al país deudor que iniciara la reestructuración de su deuda privada y pública conforme a las normas internacionales formuladas sobre el modelo del Capítulo 11 del código de bancarrota de Estados Unidos. Esto permitiría una reestructuración rápida pero amplia de la deuda –con extensión de los vencimientos, conversiones deuda-capital y algunas cancelaciones de deuda.

Una medida de ese tipo alteraría el equilibrio de la fuerza de negociación entre acreedores y deudores y entre países desarrollados y en desarrollo. Podría tener ciertos efectos negativos en la medida que reduzca las corrientes financieras agregadas, principalmente las corrientes especulativas a corto plazo. Sin embargo, esto también tiene que estar equilibrado por el hecho de que por primera vez en muchos años, el mundo en desarrollo tiene un egreso neto de capital, que el FMI estima implica un egreso 1.400 millones de dólares.

Para que las propuestas prosperen y adquieran cierta credibilidad, así como mayor aceptación, tal vez sería necesario que una comisión o grupo independiente -y no la administración del FMI o el Banco Mundial- elaborara los detalles técnicos y los procedimientos prácticos.