Nº 184 - setiembre 2004

Estudio de la OMC sobre textiles y vestido.

Ni una cosa ni la otra.

por Chakravarthi Raghavan

El fin del Acuerdo sobre Textiles y Vestido (ATV) de la OMC y la eliminación gradual de los contingentes y la integración a la normas del GATT del comercio de textiles y vestido al 1 de enero de 2005 tendrá como resultado que China e India obtengan participaciones importantes en el mercado de la Unión Europea, Estados Unidos y Canadá. No obstante, el aumento podría ser menor del esperado, según un estudio de la propia OMC.

Un estudio publicado por la Secretaría de la Organización Mundial de Comercio (OMC), con las aclaraciones habituales sobre que no debe interpretarse como que refleja la opinión de la Secretaría, y presentado como un documento de discusión, hace una estimación de los resultados a partir de la formulación de un modelo económico, que no fue adjuntado al documento.
El estudio, cuya autora es la economista Hildegunn Kyvik Nordas, dice que “después del ATV” la cuota de mercado de China en el rubro vestido en Estados Unidos será del 50 por ciento, comparada con el 16 por ciento “antes del ATV” (quiere decir, 1997). En el caso de India, la cuota de mercado aumentará al 15 por ciento en los Estados Unidos, comparada con el cuatro por ciento anterior en la fecha referida.
En los otros mercados importadores, las proyecciones ubican la cuota del mercado del vestido de China en la Unión Europea en 29 por ciento después del ATV, y la de India en nueve por ciento también después del ATV, comparada con el seis por ciento antes del ATV.
El estudio trató de hacer proyecciones sensacionales: China acumula el 50 por ciento de la cuota de mercado por la culminación del ATV, e India es el segundo beneficiado más importante (y a costa de varios países en desarrollo africanos y algunos asiáticos). Tal vez se quiera dejar la impresión de que podría estar justificado imponer obstáculos a esas dos economías asiáticas. Pero luego intenta suavizar este mensaje diciendo: “Los países cercanos a los grandes mercados tienen posibilidades de ser menos afectados por la competencia de India y China de lo que se ha anticipado en estudios previos”.
México, el Caribe, Europa oriental y África del Norte tienen, por lo tanto, posibilidades de seguir siendo exportadores importantes a Estados Unidos y a la Unión Europea, respectivamente. Posiblemente también mantengan sus cuotas de mercado. Esto es aún más probable dado que tienen acceso preferencial a los mercados a través de acuerdos regionales de comercio.
El informe añade luego: “Los países que tienen mayores posibilidades de perder cuotas de mercado son los que están ubicados lejos de los grandes mercados y que han tenido acceso libre de aranceles o bien acceso libre de contingentes a los mercados de Estados Unidos y la Unión Europea, o tienen contingentes no vinculantes. Esos países sin duda enfrentarán problemas de ajuste”.
Con cifras y cuadros, el estudio brinda un panorama dramático de las consecuencias del final de más de 40 años de régimen de contingentes discriminatorios (originalmente como acuerdo a corto y luego largo plazo sobre el algodón, y luego en sucesivas versiones del Acuerdo Multifibras, con más restricciones que abarcaban más sectores de textiles y vestido y frente a más países).
Si bien hay alguna referencia en nota al pie, no se mencionan ni discuten dos elementos importantes que, más allá del régimen de contingentes, en las últimas dos o tres décadas, y más especialmente desde que nacieron la OMC y el ATV, han distorsionado el comercio mundial en este sector.
Esos dos elementos son las normas de origen, utilizadas tanto en términos del comercio normal como del preferencial, y los ulteriores efectos de los regímenes fiscales/arancelarios en el trato y la valoración en aduana de las importaciones de vestimenta “procesada destinada a la exportación”. Las prendas de vestir fabricadas a partir de textiles e hilo importado de países como Estados Unidos, la Unión Europea o Canadá, y exportadas después de su “transformación” a los mercados de los cuales se importaron los textiles y el hilo, son objeto de impuestos o aranceles sólo sobre el valor agregado.
Los aranceles, que incluso en un régimen de contingentes son relativamente más elevados que los aranceles nmf promedio en cada uno de esos mercados, se calculan sólo sobre el “valor agregado”, que en la industria del vestido es en su gran mayoría de mano de obra poco calificada.
Si un país “A” tiene una industria textil y utiliza la producción de esa industria para convertirla en prendas de vestir y las exporta a, digamos, la Unión Europea, estará sujeto a un arancel sobre el valor CIF de todo el producto. No obstante, si el país “A” importa los textiles de la Unión Europea (como tela o cortes para indumentaria por los diseñadores), y luego los convierte en prendas de vestir, y las reexporta a la Unión Europea, el arancel aplicado es únicamente sobre este valor agregado en la prenda de vestir.
Las diversas normas de origen de los países importadores, y los regímenes fiscales asociados a ellas, así como también los acuerdos regionales preferenciales, han cumplido también una función en el comercio.
El estudio tiene cifras sobre las cuotas de mercado consecuencia de los resultados del mercado “antes” y “después” de la eliminación de los contingentes (y en la cifra sobre vestimenta para Estados Unidos, se pone como “antes del ATV” y “Después del ATV”).
El ATV entró en vigencia el 1 de enero de 1995. Pero los regímenes de los contingentes eran de 1962 (cuando comenzaron los convenios sobre textiles y algodón), y luego en 1973 vino el Acuerdo Multifibras.
Una sección del estudio explica cómo se ha aplicado el ATV en la letra (¿más que en el espíritu?) añadiendo que, en suma, el cuadro (sobre integración en las tres etapas) “deja la impresión de que la liberalización se ha mantenido en un grado mínimo”. No queda claro por qué se ha dejado que la evaluación sobre la liberalización se base en una “impresión”.
El documento de discusión, al analizar el impacto de la eliminación gradual del ATV y los resultados de estudios anteriores utilizados en modelos estadísticos, argumenta por qué éstos no dan un panorama realista de los resultados, y luego explica la opción del modelo de equilibrio general para una simulación, utilizando lo que es conocido como el modelo GTAP, con el argumento de que “es mejor en la proyección de resultados relativos de los países que de resultados absolutos”.
Los resultados de los modelos de equilibrio general y los ejercicios de simulación son conocidos por su dependencia de los diversos supuestos, y las simulaciones basadas en el cambio de un factor, si bien son útiles para los economistas, pueden dar un escenario totalmente distorsionado. Es por eso que los economistas, incluso los economistas de las corrientes principales, están divididos con respecto a los ejercicios de creación de modelos y las recomendaciones basadas en ellos.
Las proyecciones del documento de discusión se basan en la creación de modelos, y en la página 25 del estudio se dice: “Se ha utilizado el modelo GTAP tomando como base el año 1997, mientras que el ATV fue introducido en 1995 y la eliminación gradual en 2005”.
El estudio dice luego, “Como se demuestra en la Sección III, muy poco ha cambiado desde 1995 a 1997. Una simulación que utiliza 1997 como año base debería, por lo tanto, no constituir un problema mayor para analizar el impacto del ATV”.
Por cierto, algunas cosas sí que cambiaron entre fines de 1994 -cuando estaba vigente el viejo régimen del Acuerdo Multifibras- y el periodo 1995-1997. Para citar sólo un ejemplo, en la aplicación de los acuerdos de la Ronda Uruguay y el proceso de integración del ATV, Estados Unidos cambió sus normas de origen y las atribuciones de contingentes de origen de la vestimenta exportada a ese país. También estuvo el efecto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que entró en vigor en 1994 y benefició a México en el sector textiles y vestido.
¿Podría ignorarse todo eso bajo el supuesto de que, tomando el año 1997 como base para una simulación, no afectarían verdaderamente o no serían un problema importante? Y cuando todas las cifras presentan el escenario a partir de “Después” del ATV, es el resultado que se supone sería en 2005, de la noche a la mañana por así decirlo -no muy creíble, aún con las cadenas de suministros “flexibles” que el estudio menciona- después del final del régimen de contingentes, o después de dos, tres o cinco años.
Cuando se presenta la cifra de la página 30, sobre las cuotas de mercado antes y después de la eliminación de los contingentes del vestido en Estados Unidos, seguramente el cambio en los modelos comerciales como resultado del cambio en las normas de origen de Estados Unidos sí importa.
En su conclusión, el estudio dice que pudo tomar en cuenta los recientes sucesos en la organización del sector de textiles y vestido, la especialización vertical que implica que los insumos atraviesen las fronteras de un lado a otro varias veces, las tarifas arancelarias vigentes y los márgenes de preferencias.
¿Cuál de las cuotas de mercado de los países en las cifras es atribuible a que haya terminado el régimen de contingentes, y cuál a esos factores? ¿Y cómo han figurado dichos factores en los ingresos en la creación de modelos, insumos y resultados? Por ejemplo, si bien todas las exportaciones de Bangladesh a la Unión Europea pueden obtener beneficios del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), debido a las peculiaridades de las normas de origen SGP de la Unión Europea utilizado para esto, Bangladesh ha podido tener una tasa de uso SGP en la Unión Europea de sólo 39,6 por ciento en 2000, 46,4 por ciento en 2001, y 57,2 por ciento en 2002 (según datos de la Comisión Europea).
O tomemos el caso de Mauricio, que obtiene beneficios de la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África (AGOA), pero de hecho puede utilizar el privilegio sólo si importa textiles de Estados Unidos (más caros que los de otras fuentes) para reexportarlos como prendas de vestir. Antes del AGOA, sus exportaciones crecieron a un ritmo más rápido que después del AGOA.
Sin embargo, las exportaciones de Lesotho crecieron de 12,06 por ciento en el periodo 1994-1999, a 37,22 por ciento entre 1999 y 2003.
El problema de Mauricio -y que no puede resolver restringiendo el comercio de China o India, por ejemplo- es que con su ingreso por habitante, para beneficiarse de las normas de origen y las preferencias AGOA tendría que importar textiles más costosos de Estados Unidos, convirtiéndolos en prendas de vestir y exportándolas a Estados Unidos. Pero esto hará que su sector de indumentaria no sea competitivo. Por otro lado, Lesotho, como país menos adelantado (PMA) y con un ingreso por habitante más bajo, no tiene esa restricción.
De manera similar, en los mercados de la Unión Europea, Mauricio, si bien es un país ACP (Asia, Caribe y el Pacífico), no está autorizado a un acceso totalmente libre de impuestos, que es sólo para los PMA, y obtiene sólo una reducción del 20 por ciento en los impuestos aplicables.
Pero Bangladesh exporta a la Unión Europea como PMA y obtiene beneficios plenos. Sus exportaciones aumentan año tras año, mientras que las de Mauricio son fluctuantes.
La erosión de la cuota de mercado para un país como Mauricio se debe en realidad a las preferencias arancelarias de que disfrutan sus competidores y a las normas de origen, aún cuando en teoría puede acceder a las preferencias.
El estudio también explica parte del crecimiento o de los beneficios de algunos países que exportan a Estados Unidos, a raíz de la proximidad a ese mercado. No obstante, Jordania, por ejemplo, está mucho más cerca de la Unión Europea que de Estados Unidos. A pesar de eso, sus exportaciones a la Unión Europea son de tan sólo 12 millones de dólares, mientras que las exportaciones de indumentaria a Estados Unidos se han expandido de 49 millones de dólares en 1999 a 583 millones en 2003, y a 710 millones en el año que finalizó en mayo de 2004.
Por cierto, esto se debe a la concesión de libre de impuestos de que disfruta Jordania (por el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos). La cercanía no es un factor y eso debería haber sido mencionado.
En la cifra 10 de la página 30, se revela que antes del ATV (1997), Sri Lanka no tenía cuota de mercado de prendas de vestir en Estados Unidos, pero después del ATV tiene una cuota de dos por ciento.
En la página 12, cuadro 32, el estudio presenta lo que se dice es la “ventaja comparativa revelada” de diversos países, y este concepto de “ventaja comparativa revelada” se explica en el pie de página 27, en la página 31. Este pie de página explica que la “ventaja comparativa revelada se calcula como el contingente de textiles y prendas de vestir en el total de las exportaciones de cada país relativa a la cuota de textiles o vestido en las exportaciones mundiales”. “Si el número es mayor que la unidad, el país en cuestión tiene una ventaja comparativa revelada”, añade.
Sobre esta base, si uno mira el tablero, Bangladesh tiene una ventaja comparativa revelada de 18,63. China de 3,64 e India de 3,90. Dentro del régimen de contingentes, China tendría menos de la mitad del comercio del vestido, bajo un contingente vinculante. Una participación de 7/21 del comercio de India está bajo el régimen de contingente vinculante, mientras que Bangladesh no tiene contingentes pero está bajo vigilancia.
Con una ventaja comparativa tan alta, alrededor de cinco veces la de China e India, ¿podría proyectarse en las cifras el fin de los contingentes como el responsable de reducir el contingente de Bangladesh? ¿No debería considerarse, tal vez, que se debe más a las normas de origen y a las preferencias arancelarias? Si la creación de modelo GTAP no puede captar eso, utilizarlo para estudiar y presentar un análisis no es hacer economía comercial buena. Si puede hacerlo, pero no lo ha hecho, entonces el estudio se convierte en algo diferente. (SUNS)