Nº 184 - setiembre 2004

Estados Unidos y la Unión Europea en la OMC.

Bajar los topes de subsidios, pero antes subirlos.

por Jacques Berthelot

Un análisis preliminar del “Marco para establecer las modalidades relativas a la agricultura”, adoptado el 31 de julio por el Consejo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC), sugiere que Estados Unidos y la Unión Europea se las ingeniaron para poder ofrecer más ayuda económica de la que brindan actualmente a sus productores al final de las negociaciones, antes de empezar a reducirla.

Los agricultores de los países industrializados y las empresas agrícolas multinacionales continuarán recibiendo subsidios que distorsionan el comercio y les permiten inundar al mundo en desarrollo con sus productos agrícolas. Esto es posible porque los países industrializados utilizaron cuatro métodos desconcertantes, aprovechando la falta de conocimiento técnico y de información actualizada de los negociadores del Sur.
Los métodos utilizados fueron: * jugar con la distinción, incomprendida por los legos, entre los niveles autorizados de ayuda y la ayuda realmente ofrecida o notificada; * trasladar categorías de ayuda del compartimento ámbar al azul y luego al verde, lo cual fue posible también gracias a la estrategia del punto siguiente; * jugar con la distinción, aun más incomprendida por los legos, entre los términos “ayuda” y “subsidio”, y más precisamente, entre el componente de “apoyo a los precios de mercado” de la mayoría de las medidas globales de ayuda (MGA) por productos específicos y los subsidios reales; y * ocultar que los subsidios nacionales son la forma más proteccionista de ayuda a los agricultores, dado que por un lado reemplazan a los subsidios de exportación, en la medida en que benefician a los productos exportados, y por otro sustituyen aranceles, porque compensan a los productores por la reducción del precio nacional de sus productos respecto del precio mundial, de modo que las industrias agroalimenticias ya no tengan incentivos para importar.
Por otro lado, los países en desarrollo, que no tienen forma de ofrecer ayuda a sus productores y sólo pueden protegerlos mediante aranceles y medidas fronterizas, deben asumir más compromisos de reducción de esas medidas de protección.
Este análisis preliminar se basa en cuestiones técnicas y se concentra en dos asuntos: las múltiples ambigüedades de un texto aún muy vago y lleno de contradicciones, y las consecuencias previsibles de esto sobre las políticas agrícolas de la Unión Europea y Estados Unidos. Muchas de las cifras futuras utilizadas son producto de estimaciones, y no deben tomarse como datos reales.
El análisis también ofrece algunas sugerencias para que en la próxima fase de las conversaciones, los negociadores de los países en desarrollo puedan tomar plena conciencia de las estrategias utilizadas y enfrentarlas al negociar la redacción de cláusulas sobre apoyo doméstico.
El párrafo 7 del Anexo A de la Decisión adoptada por el Consejo General el 1 de agosto de 2004 establece lo siguiente: “El nivel de base global de toda la ayuda interna causante de distorsión del comercio, medido por la MGA total final consolidada, más el nivel de minimis permitido y el nivel acordado en el párrafo 8 infra para los pagos del compartimento azul, se reducirá con arreglo a una fórmula estratificada. Conforme a esa fórmula, los Miembros que tengan mayores niveles de ayuda interna causante de distorsión del comercio harán mayores reducciones globales con objeto de llegar a un resultado armonizador. Como primer tramo del recorte global, en el primer año y durante todo el período de aplicación, la suma de toda la ayuda causante de distorsión del comercio no excederá del 80 por ciento de la suma de la MGA total final consolidada más el nivel de minimis permitido más el compartimento azul al nivel determinado en el párrafo 15”.
Una primera ambigüedad surge en el concepto de “MGA total final consolidada”. Contrariamente a lo que podríamos pensar, no se refiere a la MGA total consolidada al final del período de aplicación del nuevo Acuerdo sobre Agricultura –que podría ser de seis años para los países industrializados y de 10 para los países en desarrollo, a partir de 2007 o de julio de 2006–, dado que el párrafo 9 establece que “la MGA total final consolidada se reducirá sustancialmente, conforme a un enfoque estratificado”, “los Miembros que tengan una MGA total más alta harán mayores reducciones” y “las MGA por productos específicos quedarán sujetas a un tope establecido en su respectivo nivel medio con arreglo a un método que se acordará”.
Esto significa que la “MGA total final consolidada” sólo puede relacionarse con la MGA total actual consolidada al final del actual período de aplicación del Acuerdo sobre Agricultura. Además, la mención del “nivel medio” confirma esta interpretación. Supongamos que la misma reducción de 20 por ciento ya utilizada en el Acuerdo sobre Agricultura se aplicará nuevamente.
Una segunda ambigüedad surge del concepto de “nivel de minimis permitido”, dado que al actual nivel de cinco por ciento del valor de la producción agrícola para las MGA por productos específicos, podemos agregar otro cinco por ciento del valor de la producción de cada producto agrícola a deducir de esas MGA, aun si esta posibilidad no ha sido utilizada por la Unión Europea y sólo en muy escasa medida por Estados Unidos. Podemos seguir considerando que el nivel de minimis está relacionado con las MGA generales.
El actual “nivel de minimis permitido” representa cinco por ciento del valor de la producción agrícola, pero el párrafo 11 prevé que “las reducciones del nivel de minimis se negociarán”. Dado que Estados Unidos casi no tiene espacio de maniobra para abatir ese porcentaje, es muy improbable que éste se reduzca en forma significativa, en especial porque el párrafo 14 establece que “cualquier criterio nuevo que se acuerde no tendrá el efecto contraproducente de anular las reformas en curso”. En tal caso, los pagos de minimis exceptuados podrían aumentar en valores absolutos junto con el aumento previsible del valor de la producción agrícola. Sin embargo, si suponemos que los pagos de minimis exceptuados se reducirán en el mismo 20 por ciento, entonces el porcentaje al final del período de aplicación será de cuatro por ciento.
Una tercera ambigüedad se relaciona con el compartimento azul. El párrafo 8 prevé que “la base para medir el componente del compartimento azul serán los pagos del compartimento azul existentes durante un período representativo reciente que se acordará o el tope establecido en el párrafo 15 infra, si éste fuera más alto”. Dicho párrafo 15 establece que “la ayuda del compartimento azul no excederá del cinco por ciento del promedio del valor total de la producción agrícola de un Miembro en un período histórico” y “este límite máximo se aplicará a cualquier usuario efectivo o potencial del compartimento azul a partir del comienzo del período de aplicación”.
Dado que los 26.100 millones de euros asignados en el presupuesto agrícola de la Unión Europea para 2004 a pagos del compartimento azul representan 9,1 por ciento del valor de la producción agrícola del bloque (286.372 millones de euros en 2002), es difícil imaginar cómo la Unión Europea podría mantener ese porcentaje y a la vez limitarlo en cinco por ciento. Además, el término “usuario potencial del compartimento azul” podría abrir la puerta a incrementos en esos pagos, aun para el usuario europeo actual. No obstante, como el párrafo 8 utiliza la palabra “base” y hace referencia al párrafo 15, podemos interpretar que la base para el primer recorte será el actual nivel de 9,1 por ciento, y que el tope de cinco por ciento se alcanzará como máximo al final del período de aplicación.
Esta interpretación se justifica más en vista de que los párrafos 10 y 12 del Anexo A establecen, para la MGA final total consolidada y para los pagos de minimis, que “los Miembros podrán hacer reducciones mayores que las establecidas en la fórmula con objeto de alcanzar el nivel requerido de recortes de la ayuda interna global causante de distorsión del comercio”, pero la misma disposición se aplica al compartimento azul. Al contrario, el párrafo 13 estipula que “los Miembros reconocen la función que el compartimento azul desempeña en la promoción de las reformas de la agricultura”, el párrafo 14 prevé que “cualquier criterio nuevo que se acuerde no tendrá el efecto contraproducente de anular las reformas en curso”, y el párrafo 15 establece que “en los casos en que un Miembro haya colocado en el compartimento azul un porcentaje excepcionalmente elevado de su ayuda causante de distorsión del comercio, se dará alguna flexibilidad sobre una base que se acordará para asegurar que ese Miembro no se vea obligado a hacer un recorte totalmente desproporcionado”. Sin embargo, dado que la Unión Europea decidió transferir la mayor parte de sus pagos del compartimento azul al verde (por el “Pago Agrícola Único”) y que el nivel de su compartimento azul ya es muy inferior a cinco por ciento, sería difícil invocar esa flexibilidad para mantenerlo por encima de ese porcentaje.
De hecho, aun si prevaleciera el tope de cinco por ciento –de hecho la actual Decisión es preliminar y el texto puede modificarse en negociaciones futuras–, podría pensarse que sería muy perjudicial para la Unión Europea, porque implicaría una caída de los 26.100 millones de euros asignados para 2004 a 14.319 millones. No obstante, las nuevas reformas de la Política Agrícola Común de 2003-2004 transferirán al nuevo compartimento verde o “Pago Agrícola Único” la mayoría de los actuales pagos del compartimento azul, de modo que el nivel previsible de los restantes pagos de dicho compartimento (en los países miembros que sigan utilizando pagos “asociados” del compartimento azul) caiga a unos 6.500 millones de euros. Como el “período histórico” en que se fijarían los pagos autorizados del compartimento azul abarcaría de 2000 a 2004, la Unión Europea tendría de hecho gran comodidad para aumentarlos, en especial si el primer recorte parte de 25.000 o 26.000 millones de euros.
Una cuarta ambigüedad se relaciona con la interpretación de la última frase del párrafo 7: “Como primer tramo del recorte global, en el primer año y durante todo el período de aplicación, la suma de toda la ayuda causante de distorsión del comercio no excederá del 80 por ciento de la suma de la MGA total final consolidada más el nivel de minimis permitido más el compartimento azul al nivel determinado en el párrafo 15”. Dado que el nivel del compartimento azul será un porcentaje fijo (cinco por ciento del valor de la producción agrícola), que “este límite máximo se aplicará a cualquier usuario efectivo o potencial del compartimento azul a partir del comienzo del período de aplicación” (párrafo 15), aunque podrá aumentar en valores absolutos, y que hemos supuesto que los otros dos componentes se reducirán en 20 por ciento, claramente la MGA total final consolidada y/o el nivel de minimis deben reducirse en poco más de ese porcentaje. Además, la expresión “durante todo el período de aplicación” parece implicar que no existe la obligación de reducir “la suma de toda la ayuda causante de distorsión del comercio” en más de 20 por ciento. Sin embargo, esto contradice la disposición del párrafo 8 de que “no se aplicará como límite máximo para las reducciones de la ayuda interna global causante de distorsión del comercio en el caso de que las fórmulas separadas y complementarias que se elaboren para la MGA total, el nivel de minimis y los pagos del compartimento azul impliquen, tomadas en su conjunto, un recorte más profundo de la ayuda interna global causante de distorsión del comercio para un determinado Miembro”.
Una quinta ambigüedad se encuentra en la disposición del párrafo 9 de que “para evitar la elusión del objetivo del Acuerdo mediante transferencias de ayuda interna no modificada entre distintas categorías de ayuda, las MGA por productos específicos quedarán sujetas a un tope establecido en su respectivo nivel medio con arreglo a un método que se acordará”.
Es verdad que, dado que los compromisos de reducción del actual Acuerdo sobre Agricultura sólo se aplican a la MGA total consolidada y no a cada uno de sus componentes –no existe un nivel consolidado para cada subsidio específico por producto–, estos “niveles promedio” sólo pueden referirse a los niveles aplicados o notificados. Aun si el “método que se acordará” no se sujeta al actual Acuerdo sobre Agricultura –porque al final de la Ronda de Doha surgirá otro totalmente nuevo–, podría contemplar el uso de niveles consolidados para cada MGA por productos específicos. Supongamos, sin embargo, que la disposición del párrafo 9 se refiere a los niveles aplicados (y notificados) de MGA específicas.
Por otro lado, establecer límites sólo para las MGA por productos específicos y los subsidios de minimis exonerados implicaría la posibilidad de incrementar el tercer componente de la ayuda interna total distorsionadora del comercio, es decir, el compartimento azul. (SUNS)

----------------- Jacques Berthelot es investigador y activista de Solidarité, una organización francesa de la sociedad civil que integra la Plateforme pour des agricultures durables et solidaires.